Somogyi Néplap, 1989. szeptember (45. évfolyam, 206-231. szám)
1989-09-23 / 225. szám
6 Somogyi Néplap 1989. szeptember 23., szombat ÁLLÁSPONT A települések önkormányzata ÍRTA: DR. ÁDÁM ANTAL EGYETEMI TANAR A Somogyi Néplap július A» 4-i, 7-i, 10-i, 12-i, szep- ______ tember 1-jei és 14-i számában tartalmas véleménycsere zajlott le Csik László, dr. Kovács Lajos, dr. Lamperth Mónika, Ber- tók Katalin és Gál Endre közreműködésével. Megtisztelő számomra az a lehetőség, hogy a vitához kapcsolódva a települési önkormányzatok néhány problémájáról véleményt nyilváníthatok. Vállalkozásomtól természetesen távol áll a felmerült kérdések eldöntésének vagy a vita zárásának igénye. Helyzetemet könnyíti az a körülmény, hogy a Belügyminisztérium szervezésével elkészült és különböző szakmai fórumok elé került „A helyi és megyei önkormányzati törvény szabályozási koncepciója” c. tervezet. Feltételezhető, hogy a tervezetnek e viták alapján továbbfejlesztett változatát bocsátják az előkészítők társadalmi vitára. E kérdések nyilvános elemzése azonban már jelenleg is nagyon időszerű. A történelmi fejlődés az önkormányzatok számos változatát hozta létre. Kiemelkednek közülük a települési, a közintézményi, a gazdasági és a társadalmi szervezeti önkormányzatok. Mindezek közös jellemzője, hogy belső szervezetük kiépítésében, működési rendjük szabályozásában, valamint vagyonuk gyarapításában és felhasználásában kiterjedt autonómiával, széles körű önállósággal rendelkeznek. A kezdeményező, vállalkozó és önfejlesztő civil társadalom kibontakozása nem nélkülözheti az Önkormányzatiság gazdag örökségének hasznosítását, Több évezredre visszatekintő hagyományokkal rendelkezik a települési közösség önvédelmének, szükségletei kielégítésének és közösségi ügyei intézésének, valamint belső vitái eldöntésének ön- kormányzati rendje. A települési önkormányzat egyik megkülönböztető vonása, hogy részben az állam által elismert saját önkormányzati jogok gyakorlása, részben az önkormányzatokra átruházott államigazgatási feladatok ellátása révén részesévé válik a közhatalom gyakorlásának. A közérdekű tudományos, kulturális, oktatási-nevelési, egészségvédelmi, szociális, karitatív stb. feladatok végzésére önkéntesen vállalkozó vallási, nemzetiségi stb. közösségek ezzel szemben nem rendelkeznek hatalmi jogosítványokkal. Mivel azonban valamely tárgykörben az állami célokhoz, törekvésekhez kapcsolódó közhasznú munkásságot fejtenek ki, az állam részéről pénzügyi támogatásban részesülnek és az állam bizonyos szempontból felügyeletet gyakorol működésük felett. Sajnos, a mindent bekebelező és a társadalmi szükségletek nagy részének kielégítésére vállalkozó államiság megszüntette vagy háttérbe szorította az ilyen közhasznú közösségi vállalkozásokat. Mellőzhetetlen, hogy a jogi szabályozás ismét lehetővé tegye, illetve serkentse és megfelelő önkormányzattal felruházza a kisebb- nagyobb közösségeket. Visszatérve a települési Si* önkormányzat ügyére: ______ első kérdésként az szorul tis ztázásra, hogy ki az alanya a közösségi és városi önkormányzatnak. Hosszabb idő óta a helyi önkormányzatot azonosítottuk a helyi tanáccsal és szerveivel. Az újabb kutatások azonban az önkormányzatiság eredeti mibenlétéhez visszanyúlva és több külföldi megoldást is fegyelembe véve arra a helyeselhető eredményre jutottak, hogy a települési önkormányzat alanya nem a választott népképviseleti testület, hanem a település lakossága, illetve választópolgárainak össszessége. Az állam által elismert települési önkormányzat egyik alapvető jogosítványa éppen abban nyilvánul meg, hogy létrehozza saját ön- kormányzati szerveit, az önkormányzati testületeket. Emellett a választópolgárok önkormányzati közösségi jogukat főleg helyi népszavazás, helyi és felsőbb szervekhez intézett népi kezdeményezés révén gyakorolják. Beszámoltatják és visszahívhatják az általuk választott küldötteket. Helyi fórumokon megvitatnak bármely közérdekű ügyet és kifogást, tiltakozást, felhívást, ajánlást, követelést fogalmazhatnak meg. Helyi népszavazás dönthet pl. új község alapításáról és elnevezéséről, a település jelentősebb társulásairól, közérdekű akciók és anyagi terhek vállalásáról stb. Kívánatos, hogy az őket érintő ügyek népszavazá- sos rendezésben a helybenlakó polgárokon kívül a településen ingatlannal rendelkezők is részt vehessenek. Elismerést érdemel az az igény is, hogy az üdülőtulajdo- nosok egyesületei, érdekképviseleti testületéi meghatározandó normák szerint képviselőt delegálhassanak az önkormányzati testületekbe. A települési önkormányzatok igazgatási jogai és feladatai két nagy csoportot alkotnak. Az ön- kormányzati igazgatási jogok tartalmának és gyakorlási rendjének meghatározásában és tényleges érvényesítésében a települési ön- kormányzatoknak széles körű önállósággal kell rendelkezniük. Az ilyen hatáskörben hozott döntésekkel szemben vagy kizárt lenne a jogorvoslat vagy csak helyben lenne elbírálható. A felsőbb (megyei) szinten működő államigazgatási szervek csak törvényességi szempontból felügyelhetik az önkormányzati hatáskörök gyakorlását. Megállapítandó viszont, hogy ki és milyen feltételek mellett kezdeményezheti bizonyos önkormányzati döntések felülvizsgálatát a köz- igazgatási bíróságnál. Az átruházott államigazgatási jogok gyakorlása tekintetében a jelenlegi hatósági eljárás jogorvoslati rendszeréhez hasonló megoldásokat lehetne alkalmazni. A tulajdoni rendszer át- • alakulásának keretében a __ települési önkormányzat ga zdasági, pénzügyi önállóságának alapvető eszközeként jön létre hazánkban az önkormányzati tulajdon. Néhányan már korábban kezdeményezték a tanácsi tulajdon intézményesítését. A lakossági érdekeltség fokozása szempotjából azonban előnyösebbnek ígérkezik, ha a javasolt tulajdon alanya nem a tanács vagy az önkormányzati testület, hanem a települési közösség lesz. Az önkormányzati tulajdon keletkezésének fő forrásai először az eddig állami tulajdonban lévő, de tanácsi vagy tanácsi irányítás és felügyelet alatt működő szervek kezelésében lévő földek, helyi szükséglet kielégítésére szolgáló közművek, továbbá oktatási, nevelési, kulturális, egészségügyi, szociális stb. intézmények, az önkormányzat pénzkészlete, értékpapírjai és vagyoni követelései, valamint az önkormányzat használatában levő, eddig állami tulajdonnak minősülő ingók. A későbbiekben természetesen elsősorban az önkormányzati gazdálkodás eredményeként gyarapodik az önkormányzati vagyon. Ennek keretében az önkormányzat saját eszközeiből termelő, szolgáltató, kereskedelmi vállalatot alapíthat és részese lehet gazdasági társulásnak. Az önkormányzat tulajdonosi bevételeihez tartoznak majd a törvényi keretek között előírt és beszedett helyi adók és díjak, az országos adók átengedett, illetve megosztott hányada, az ön- kormányzati gazdaság bevételei, a helyi vonatkozású közérdekű alapítványok bevételei, a központi normatív, cél- és segélyező támogatások stb. Az önkormányzati tulajdon körében elkülönül a törzsvagyon és az egyéb vagyon jogi helyzete. A törzsvagyonba tartozó utak, terek, közművek, közintézmények elidegeníthetetlenek vagy elidegenítésük különös feltételhez (helyi népszavazáshoz, felsőbb hatósági hozzájáruláshoz) kötött. Az egyéb vagyonával az önkormányzat az általános törvényi keretek között szabadon rendelkezik. 4 Lapunk hasábjain közölt • vélemények szerzői ______megkülönböztetett figyelmet fordítottak az önkormányzati testület vezető tisztség- viselője (elnök, polgármester) és a vb-titkár, illetve a helyében lépő hivatalvezető (jegyző) megbízatási rendjének és jogi helyzetének. Szinte maradéktalanul egyetértettek a vita részesei abban, hogy az elnököt ne az önkormányzati testület, hanem a település választópolgárai válasszák, Éles volt viszont a véleményeltérés abban a kérdésben, hogy a vb-titkárnak megfelelő tisztségviselő az elnöktől vagy a testülettől nyerje-e megbízatását. Vita folyt ezenkívül arról is, hogy kikre terjedjen ki még az elnök kinevezési jogköre. E problémák megítélésénél és szabályozásánál szerintem nem hagyhatók figyelmen kívül, hogy az önkormányzattal rendelkező települések nagyságrendje és adottságai között lényeges eltérések lesznek. Ezért indokoltnak tűnik, hogy a kisebb települések önkormányzata maga határozhassa meg az elnök választásának módját. A települési önkormányzati rendszerben az elnök a település és az önkormányzati testület vezető tisztségviselője. Alapvető rendeltetése, hogy képviselje az önkormányzatot és elősegítse az önkormányzati testületi döntések előkészítését és végrehajtását. Mivel az elnök választott tisztségviselő, többpártrendszerű választás esetén nem támasztható vele szemben az a követelmény, hogy rendelkezzék közigazgatási szakképzettséggel. Az ily en ismeretek hiánya nem rosszalható, hiszen az elnöknek (polgármesternek) nem feladata az igazgatási szervezet munkájának szakirányítása. Ez a feladat ugyanis az előírt szakképzettséggel rendelkező, az önkormányzati testület által határ rozatlan időre választott hivatalvezetőre (jegyzőre) hárul. Azt természetesen lehetővé kell tenni, hogy az elnök az önkormányzati testületi döntések előkészítése és végrehajtása, valamint törvénnyel és önkormányzati rendelettel a saját hatáskörébe utalt jogok gyakorlásának előmozdítása tekintetében utasíthassa a hivatalvezetőt. Emellett az elnök munkáját a neki alárendelt iroda is segítheti. Nagyobb községek és a városok esetében egyébként azt tartom előnyösnek, ha az önkormányzati törvény a polgármester választását az önkormányzati testület jogává tenné. Többpártrendszerű választás esetén ugyanis természetes, hogy a polgármesteri tisztséget az önkormányzati testületben többséggel rendelkező párt, illetve pártkoalíció reprezentánsa tölti be. Ha a polgármestert a választópolgárok választanák, előfordulhatna, hogy eltérés lenne a polgármester és az önkormányzati testület többségének pártállása között, s ez súlyos zavarokhoz vezethetne. Csak akkor várható, hogy a polgármester az önkormányzati testületi döntések előkészítésének és végrehajtásának hatékony letéteményese lesz. ha megbízatását a testülettől nyeri, hiszen a testület iránti felelőssége így érvényesíthető maradéktalanul. A kiépítendő települési • önkormányzati rendszer __ egyik sarkalatos kérdése, hogy mely településeket, illetve települési közösségeket milyen feltételek mellett illeti meg az önkormányzat joga. Alig vonható kétségbe, hogy e jogosultság nem szűkíthető le a jelenlegi önálló községekre és a városokra. A község alapításának lehetőségét bizonyos minimális lakossági létszám (pl. 100 fő meghatározásán túl ahhoz a feltételhez kellene kötni, hogy képes-e a település önálló vagy közös önkormányzati szervezetet létrehozni és működtetni, valamint a törvényben meghatározandó alapvető feladatokat ellátni. E felfogás értelmében az önkormányzathoz való jogosultság a jelenlegi társközségeken kívül a községhez vagy városhoz csatolt, de ténylegesen elkülönült településrészeket, külterületi lakott területeket, tanyaközpontokat is megilletné. Települési önkormányzat alapításáról az érintett választó- polgárok helyi szavazással dönthetnének. Minthogy az önkormányzat alapításához való jog a törvényben megjelölt települési közösség alanyi joga lesz, gyakorlásához felsőbb állami szervek engedélyezési joga szóba sem jöhet. A hatáskörrel rendelkező szerv (pl. a Belügyminisztérium arra hivatott, hogy törvényességi szempontból felügyelje e jog gyakorlását és annak igénybevétele esetén a megfelelő kategóriában nyilvántartásba vegye az önkormányzatot. A települési önkormányzatok alapvető jellemzőit és elvonhatatlan jogait az alkotmányban kellene meghatározni. Sajnos, hazánkban sem a polgári, sem a szocialista forradalmi átalakulás nem teremtette meg a községek és a városok közjogi egyenjogúsítását. Ez a körülmény több tekintetben hátrányosan érinti a községben élő polgárok egyenjogúságát is. Nyilvánvaló, hogy a jövőben a községi és városi önkormányzat jogállása nem különbözhet egymástól. A különböző nagyságú településekre átruházott államigazgatási hatáskörök természetesen eltérhetnek egymástól. 6 A települési önkormány• zatok elvonhatatlan ha______ tásköri jogaként kell elismerni közjogi és polgári jogi társulási jogukat. Közjogi társulás esetén önkormányzati vagy átruházott államigazgatási jogosítványok összehangolt, illetve együttes gyakorlására kerül sor. A társulást lehetővé kell tenni községek között, városok között, illetve községek és városok között egyaránt. A település önkormányzati státusa az ilyen társulás esetén nem szűnik meg és nem születik új önkormányzati jogalany. Szabályozni kellene a települési önkormányzatok közjogi társulásának módját, az utólagos csatlakozás, a kilépés és a feloszlás lehetőségeit. A felügyeleti szervek kapcsolódó jogainak és feladatainak meghatározásakor differenciálni kellene attól függően, hogy társulás önkormányzati jogok, vagy átruházott államigazgatási hatáskörök gyakorlására irányul- e. A fentiekből az is következik, hogy közjogi kényszertársulást csak a települések általánosan meghatározott körére, vagy bizonyos ügycsoportokra vonatkozóan és csak törvény írhat elő. A települési önkormányzati jogokat, közöttük a községi és városi önkormányzatok közjogi társulási jogát alkotmányossági felügyelet és alkotmányvédelem alá kellene helyezni. Az alkotmánybíróságról szóló törvényben pedig meg kellene határozni a települési önkormányzatok alkotmánybírósági eljárást kezdeményező jogának feltételeit és gyakorlási rendjét is. rj A települési önkormány* • zati rendszer létrehozása ______ logikusan veti fel a megye helyzetének és szerepének kérdését. E kérdés megoldásánál nem mellőzhető a következő elvek figyelembevétele. A valódi önkormányzatiság kizárja, hogy a különböző szintű önkormányzatok között hierarchikus viszony érvényesüljön. A települési önkormányzat kiteljesedése több megyei jogosultság és feladat megszűnését, illetve feleslegessé válását idézi elő. Vannak és lesznek azonban olyan térségi vonatkozású irányítási, felügyeleti, igazgatási, szervezési és vállalkozási feladatok, amelyek ellátását a települési önkormányzatok sem önállóan, sem társulásban nem képesek vállalni. Területi szervek létére és munkásságára hazánkban is szükség van. A hagyományos megyei tagozódás ehhez általában megfelelő keretet nyújt. T émánk sokakat foglalkoztató fontos kérdése, hogy a megye területi önkormányzatnak minősüljön- e vagy csak államigazgatási szervvel (hivatallal rendelkezzék. Ekér- désekről hosszabb idő óta élénk vita folyik a szakemberek és az érdeklődők között. A jelzett két változat melletti és elleni érvek felsorolása, valamint az egyes variánsok megvalósulási formáinak bemutatása meghaladná e cikk kereteit. Ezért csak jelzem, hogy én is azt a felfogást vallom, amely szerint a fejlődés jelenlegi szakaszában megyei illetékességgel is célszerű kiépíteni az önkormányzatot. Hazánkban ennek nagy és értékes hagyományai vannak. A megyei önkormányzat tartalmát a települési önkormányzat primátusának biztosításával, a maradék-elv alapján kell meghatározni. Az eddig kialakult elképzelések szerint a megyei önkormányzati testület tagjait vagylagosan a) a megye választópolgárai többpártos választási eljárás keretében közvetlenül választják, b) a települési önkormányzati testületek választják, c) a települési önkormányzatok tisztségviselői (elnökei, illetve polgármesterei alkotják. Én az első változat alkalmazását javaslom. Megyei szinten az önkormányzati testület hatáskörébe csak néhány, bár jelentős ügy (pl. a megyei igazgatási szervezet meghatározása, megyei intézmény, vállalat alapítása, megyei rendelet alkotása, állásfoglalás a térség speciális problémáiról stb.) eldöntése tartozna. Az első- és a másodfokú megyei igazgatási . feladatok ugyancsak részben önkormányzati, másrészt pedig államigazgatási jellegűek lennének. Akár önkormányzati, akár pedig csak igazgatási szervezet funkcionál a jövőben megyei szinten, semmiképpen sem mellőzhető bizonyos kormányzati irányítás és felügyelet közvetítése. Ennek szervezeti feltételeit a megyei önkormányzat létrehozása eseténis biztosítani kell. Nem mellőzhető szerintem pl. hogy a megye egyik tisztségviselőjét a kormány erősítse meg pozíciójában. q A vázoltakból kitűnik, O • hogy a korszerű települé- ______ si és területi önkormányzatiság működési feltételeinek megteremtése, szervezeti, hatásköri és funkcionális kereteinek kialakítása a tanácsrendszer lényeges megváltoztatását jelenti. Csak így érhető el az a cél is, hogy a többcentrumos közhatalmi struktúrában a helyi önkormányzatok a központi hatalmi szervek működésének ellensúlyozójaként is tevékenykedhessenek. Természetes az is, hogy a megfelelő megoldások csak a nagy tapasztalatokkal rendelkező tanácstagok és tanácstagi dolgozók, valamint a lakosság érdemi közreműködésével érhetők el. S okakat foglalkoztat napjainkban az a jelentős politikai kérdés, hogy megelőzzék-e a helyi választások a települési önkormányzatok létrehozását vagy pedig az önkormányzati rendszer bevezetéséhez, működésének megkezdéséhez kapcsolódjék az önkormányzati testületek megválasztása. Megítélésem szerint logikusnak és előnyösnek az utóbbi megoldás ígérkezik. Nyilvánvaló az is, hogy az új önkormányzati rendszer bevezetése, valamint a települési és területi önkormányzati testületek megválasztása gondos előkészítést, körültekintően összehangolt időbeli ütemezést igényel.
