Magyar Vízgazdálkodás, 1984 (24. évfolyam, 1-8. szám)
1984 / 3. szám
Az államigazgatás e közhatalmi funkcióját — az államigazgatási szervek végrehajtó tevékenységének keretein belül maradva — két alapvető módszerrel oldja meg: egyrészt igazgatási szervező munkával, másrészt hatósági jogalkalmazással. Ez utóbbi az előzőkhöz képest — Száméi Lajos meghatározása szerint — eszközjellegű, hatósági jogalkalmazó tevékenységen értve a jogszabályoknak államigazgatási szervek által egyedi esetekre történő alkalmazását. Az államigazgatási szervek igazgatási-szervezési tevékenysége, bár nagyrészt jogszabályok végrehajtását célozza, nem azonosítható szoros értelemben vett jogalkalmazással. E nézetünket — másokkal egyezően — arra alapozzuk, hogy az államigazgatás eme működése nem jogalkalmazói aktusokon keresztül valósul meg; az igazgatási-szervezési feladatok ellátása nem igényel jogalkalmazói egyedi aktusok kibocsátását. Márpedig a jogalkalmazás, felhasználva Szabó Imre akadémikusnak „A jogelmélet alapjai" című munkájában használt definícióját, mint elvonatkoztatott általánosság, egyedi jogalkalmazási aktusok meg nem határozott tömege. Mondandónk szempontjából lényeges, hogy az államigazgatási szervek igazgatási-szervező tevékenységének mibenlétét más oldalról, az aktusok oldaláról is megközelítsük és ebből a nézőpontból még mélyebben elemezzük a tényeket. Köztudott dolog, hogy az államigazgatás lényegét külső cselekvései adják. Alapvető funkciója a kifelé irányuló működés; egy konkrét államigazgatási szerv esetében — így a vízügyi államigazgatási szervek esetében is — működési területén a feladatkörébe, hatáskörébe utalt teendők végrehajtásának szervezése, amelynek során úgynevezett külső viszonyok jönnek létre az államigazgatási szerv és az egyes állampolgárok vagy azok szervezetei között. E külső viszonyok azonban tartalmukat, jogi jellegüket tekintve nem egyneműek. Egy részükhöz nem tapadnak közhatalmi jogosítványok; az államigazgatási szervek ugyanis, kiváltképp szocialista viszonyok között, ellátnak olyan igazgatási-szervező jellegű tevékenységet is, amelynek során állami kényszer alkalmazásának joga nélkül szükségleteket elégítenek ki, fejlesztéseket hajtanak végre, kezelői feladatokat látnak el, sokszor szolgáltatnak. Ezeknek a cselekvéseknek végzése során autoritativ (közhatalmat megvalósító) aktust nem adhatnak ki. Az államigazgatási szervek ilyen természetű cselekvései is túlnyomórészt jogszabályokon alapulnak, de ilyenkor nem jogalkalmazásról, hanem jogszabálynak államigazgatási szervek általi végrehajtásáról van szó. A működésnek ebből a formájából keletkező viszonyok nem államigazgatási jogviszonyok, hanem egyszerű igazgatási-szervezési viszonyok, vagy pedig ha jogviszony jelleget öltenek, azok nem államigazgatási jogiak, hanem más anyagi jogághoz tapadóak lesznek. Az e külső viszonyokat létrehozó cselekvések rendje, éppen az állami kényszer alkalmazhatóságának híján, illetve mert e cselekvések nem államigazgatási jogviszonyokra irányulnak, részletes jogi szabályozást nem tesz szükségessé, tehát az államigazgatási hatósági tevékenység fogalomköréből elméletileg kirekeszthetők. Az államigazgatási szervek kifelé irányuló működésén alapuló külső viszonyok túlsúlyát mennyiségileg és minőségileg is azok adják, amelyekben az államigazgatási szerv az állampolgárok vagy azok szervezeti részére egyedileg meghatározott magatartásokat ír elő. Ez történhet jogosultságok megállapításában (lásd vízjogi engedély), vagy kötelezettségek előírásában. Államigazgatási jogtudományunkban általánosan bevett szóhasználattal ezeket a cselekvéseket nevezzük államigazgatási hatósági aktusoknak, amelyeknek lényege az, hogy konkrét államigazgatási jogviszonyok keletkezését, módosulását, vagy megszűnését eredményezik. Maga a művelet pedig nem egyéb, mint az a jogalkalmazásnak minősülő cselekménysorozat, amikor az államigazgatási szerv a vele függőségi viszonyban nem levő külső személy érintő konkrét tényállásra alkalmazza a jogszabályban körülírt hipotétikus tényállást, s ennek eredményeként megszületik az egyedi döntés, amelynek általános jogi formája a hatósági határozat. A kifelé irányuló külső cselekvések, külső viszonyok különbözősége tehát ezekben határozható meg. A hatósági tevékenység elvi kérdéseinek vizsgálata során szólnunk kell a korábban gyakran (elvétve azonban még ma is' szinonim jelentéssel használt feladatkör, hatáskör és hatósági jogkör kifejezések helyes értelmezéséről. Kovács István huszonöt év előtti tanulmányában. Varga József a már idézett munkájában, Kilényi Géza pedig az ugyancsak idézett monográfiájában meggyőzően mutatta ki a három fogalom különbözőségét. A feladatkör egy szerv célkitűzéseinek egészen általános megfogalmazását jelenti. A hatáskör a feladatkörön belül helyezkedik el és azokat a jogosítványokat foglalja magában, amelyek meghatározott tevékenységre kötelezik, illetve jogosítják az adott állami szervet, a feladatok gyakorlati megvalósítása érdekében. A feladat- és hatáskör viszonya ennek megfelelően a következőképpen alakul: a szerv feladata magát az állami célkitűzést jelenti, amire az adott állami szerv tevékenysége irányul; a szerv hatásköre pedig azoknak a jogosítványoknak az összessége, amelyek meghatározzák, hogy az adott feladat teljesítése érdekében, az adott állami szerv milyen tevékenységet jogosított, illetve köteles folytatni. A hatósági jogkör — s ez jogirodalmunkban általánosan elismert tétel — része a hatáskörnek, a hatáskör gyakorlásának egyik eszköze vagy módja. Idézzük ezzel kapcsolatban ismét Kovács akadémikust: ,,A hatáskörön belül a tevékenységnek azokat a területeit, ahol az állami szervet közhatalommal kikényszeríthető állami aktusok kiadásának joga is megilleti, hatósági jogkörnek nevezzük. Elméletileg és gyakorlatilag egyaránt fontosnak tartom — írja Kovács István, hogy a hatáskörön belül különböztessük meg a hatósági jogkört mint szűkebb fogalmat.” A hatósági jogkör fogalmát egy másik jogtudós, Martonyi János a következőképpen definiálta:,,A hatósági jogkört szabatosan olyképp kell meghatároznunk, hogy az közhatalommal kikényszeríthető állami aktusok kiadásának jogát jelenti, az állami szerveknek hierarchikusan alá nem rendelt állami és társadalmi szervek, valamint magánosok felé.” A különböző típusú állami szervek közötti munkamegosztás a feladatkörök, a hatáskörök és a hatósági jogkörök elosztásán alapul. Közismert és elfogadott a hatáskör kifejezés, amely egyébként Kisfaludy Károly költőnk szóalkotása, tágabb és szűkebb értelmezése, előbbi értve a feladatoknak a különböző típusú állami szervek közötti megosztását. Ennek megfelelően beszélünk államhatalmi, államigazgatási, bírói stb. hatáskörről. A hatáskör szűkebb fogalma ezzel szemben adott állami szervrendszeren belüli, esetünkben államigazgatási szervek közötti, további feladatelhatárolást jelez, bírói hatáskörön belül pedig az egyes bírósági fórumok közötti ügymegosztást eszközli. A hatáskör egy szűkítettebb fogalma ugyanakkor az államigazgatásban is, a bírósági fórumrendszer szűkebb fogalmához hasonlóan, az adott ügyben meghatározott (első-, másod-, esetleg harmad-) fokon eljárni jogosult, illetve kötelezett szervet jelenti. A hatáskör kifejezés legszűkebb értelmével akkor találkozunk, amikor az adott szerven belüli, kebli működést meghatározó ügyrendi szabályozás határolja el az egyes szervezeti egységek teendőit. Hasonlóan beszélhetünk a hatósági jogkör tágabb és szűkebb értelmezéséről jelezve, hogy a szerven belüli szervezeti viszonyokra vonatkozó szabályozás — anyagi jogi jogszabály tételezése függvényében — meghatározhatja a hatósági jogkört gyakorló szervezeti egységet. A vízügyi államigazgatás feladata a Vt. 3. §-a szerint szabályozott vízgazdálkodás, amely tárgyának homogenitása ellenére, rendkívül komplex feladat, hiszen tárgya víz. A vízgazdálkodás érdekében a vízügyi államigazgatás különféle szakmailag elhatárolható tevékenységet jogosított és köteles végezni, amelyhez a hatásköri tagolás elengedhetetlen. A feladatokat csak a horizontálisan és vertikálisan kiépített, különböző szervezeti egységek közötti munkamegosztás útján lehet ellátni. A vízügyi államigazgatás végrehajtó tevékenysége során a szaktevékenységfajtákat szervezeti egységek között osztja szét anélkül azonban, hogy ezek külön-külön hatósági jogkört gyakorolnának. A hatósági jogkör a szerv egészéhez kapcsolódik, de az összehangolt és szervezett jogalkalmazás, a döntés kialakítása külön szervezeti egység feladata. A közhatalmi tevékenység aktus kibocsátó jogosultsága tehát ehhez a szervezeti egységhez telepített, amelyik a vízügyi államigazgatási szerv valamennyi szakágazati és funkcionális hatásköréhez csoportosított és döntéshozatalt igénylő részjogosítványokat összefogja és a jogot alkalmazza. Dr. Egerszegi Gyula 27
