Magyar Vízgazdálkodás, 1982 (22. évfolyam, 1-8. szám)
1982 / 5. szám
Д közigazgatási megállapodás a vízminőség-szabályozásban 1. Az államigazgatási jognak elsődleges intézménye az államigazgatási jogviszony. A klasszikus polgári közigazgatási jogdogmatika a közigazgatási jogviszony elméletét a hatóság— ügyfél viszonylatában gondolkodva kidolgozta. Ezt a magánjogból kiindulva végezte el, de felismerte az államigazgatási jogviszonynak azt a sajátosságát, hogy ebben a jogviszony alanyai nincsenek mellérendelt helyzetben. A szocialista törvényesség garanciáinak vizsgálata közben, a szocialista államigazgatási jogtudomány foglalkozik olyan eszközök feltárásával, amelyek révén elérhetőnek látszik, hogy a hatóság és az ügyfél viszonyát ne valamiféle feltétlen fölé- és alárendeltség jellemezze, bár a dolog természeténél fogva a döntési jognak a hatóságnál kell maradnia. Az államigazgatási aktusok tana a polgári közigazgatási tudományban „agyonírt” témák közé sorol, s a szocialista közigazgatási jogtudomány is lényegileg elvégezte vele kapcsolatban az új társadalmi viszonyok megkívánta értékelést. Eljutott addig, hogy a normatív és a konkrét államigazgatási aktusok alapvetően eltérő természetük miatt együtt nem vizsgálhatók, mert rájuk nézve közös tudományos törvényszerűség alig lelhető fel. Kimutatta azt is, hogy a kifelé ható és a belső konkrét aktusok is eltérő jogi természetűek. A szocialista fejlődés az államigazgatási aktusok tanának sok új kérdését hozta felszínre, amelyekre az államigazgatási jogtudománynak kell felelnie. Közöttük az első talán, hogy az államigazgatási szervek számos döntést hoznak, amelyek a normatív és a konkrét aktusok hagyományos kategóriáiba csak erőltetetten szoríthatók be. Ilyenek például a különféle testületi határozatok és az úgynevezett együttműködési megállapodások, avagy másként közigazgatási megállapodások, még másként közigazgatási szerződések. 2. A magyar irodalomban Harmathy Attila „összehasonlítás a gazdasági szerződések körében" című dolgozatában (megjelent az Állam- és Jogtudomány 1972. évi 4. szám) tüzetes vizsgálatot végzett a közigazgatási szerződések jogi jellegét és természetét illetően. Megvizsgálta a szerződések keletkezésének körülményeit a nyugati jogokban, közelebbről a francia, az angol és a nyugatnémet jogban. Mivel az említett szerződés-megállapodás típus a francia jogban keletkezett és a legnagyobb fejlődést is ezen a jogterületen érte el, ezért további vizsgálódásainkat a francia szabályozásra és az annak nyomán kialakult gyakorlatra összpontosítjuk. Franciaországban a Pénzügyi, Iparügyi, valamint a Környezetvédelmi és Életminőségi Minisztérium köt megállapodásokat az illetékes magánvállalatok szövetségével, egyes iparágak vezető szerveivel vagy országos kiterjedésű konszernek irányító szerveivel. A megállapodások közösen kidolgozott beruházási-fejlesztési, termelési és környezetvédelmi programok koordinált megvalósítását szolgálják és ezt „a tervteljesítést” az állami szervek dotációkkal, szubvenciókkal támogatják. A nyugat-európai államokban létező „megállapodásokkal" kapcsolatban általánosságban az a megjegyzés tehető, hogy azok sokszor kifejezetten szerződés jellegűek, máskor viszont formátlanok, szerződéshez hasonló „megállapodások", gentleman's agreementek slb. Jogi helyzetük általában rendezetlen, az állami szervek és a magánvállalatok közötti gazdasági célokat szolgáló szerződésszerű kapcsolatok jogi megítélése az egyes országokban meglehetősen különböző. A legkényelmesebb helyzetben ebből a szempontból nyilvánvalóan a francia jog van, amely mindig megengedhetőnek vélte az államigazgatási szervek által a közigazgatás körében kötött civiljogi szerződéseket. Az „igazgatási" szerződés, a contrat administrativ gyakorlata számottevően az I. világháború után alakult ki. Az igazgatási szerződés gyakorlata és elmélete jogi oldalról nyilvánvalóan befolyásolta a francia indikativ tervezés egyik leglényegesebb elemének, a nagy dialógusnak gazdaságpolitikai kialakítását is. Az igazgatási szerződés definíciója, legfőbb ismérvei a francia irodalomban meglehetősen vitásak. Főbb kellékeit úgy lehetne meghatározni, hogy kétoldalú, kölcsönös, jogokat és kötelezettségeket keletkeztető akaratmegegyezés individuálisan meghatározható felek között, amely felek közül legalább egy államigazgatási szerv, illetve közhatalmi jogosítvánnyal rendelkező szervezet. A felek között, legalábbis a szerződés meghatározott feltételei vonatkozásában, alá- és fölérendelteségi viszony van, a szerződés tárgya közérdek (Harmathy Attilánál a hivatkozott tanulmányban közszolgáltatás valamilyen formában). Mindkét fél a közérdek megvalósításában eltérő módon, de egyaránt relatíve közvetlenül közreműködik. A szerződésből eredő jogviták a közigazgatási bíráskodás hatálya alá tartccnak. Az igazgatási szerződés fő fajtái: a) a közmunkák teljesítésére vonatkozó vállalkozási típusú szerződés (marche de travaux publics), b) Harmathynál közmunkákra és közszolgáltatásokra szóló koncessziók, — egyébként és általában közfeladatokra vonatkozó koncessziók (concession de travaux publics), c) köztulajdon hasznosítására vonatkozó bérleti jellegű szerződések (contrats conportant occupation du domaine public), d) közszállítások, e) fuvarozási szerződések — és témánk szempontjából a legfontosabb — f) vízminőségvédelmi, avagy másként környezetvédelmi megállapodások. Általánosságban megállapítható, hogy az államigazgatási szervek által kötött igazgatási szerződések és a civiljogi szerződések egyre jobban közelednek egymáshoz, a contrat administrativban a szubordináció nyersessége csökkent, növekednek a magánfelet védő eszközök, és a mellérendeltség jogi hiányáért kárpótol a pénzügyi jellegű ráadás, az ellenérték civiljogi szerződésekhez képest való többlete, amely érdekeltté teszi a magánfelet (a trösztöket, a konszerneket, az iparágazatokat, a magánvállalatok szövetségeseit) az igazgatási szerződés megkötésében. De és azonban igazgatási szerződést a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező szervezet csak akkor köthet, ha a törvény vagy az ügy tárgya nem teszi kötelezővé a közhatalmi jellegű aktust; másként, ha az államigazgatási szervnek mérlegelési lehetősége van közjogi vagy civiljogi eszközök válogatása között. 3. Hazánkban a jogtudomány „A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos vizsgálata" című kutatási főirány keretében végez széles körű vizsgálatokat. Témánk szempontjából „A közigazgatási tevékenység mérésének és hatékonyságának problematikája" című altéma érdemel különös figyelmet, melynek keretében a Jogtudományi Intézet keretében létrehozott munkacsoport nyolc főhatóság területéről gyűjtötte össze az igazgatási szerződések alkalmazásának gyakorlati tapasztalatait. A tapasztalatok vegyes képet mutatnak. A beruházások előkészítésének egyik fontos lépése a szükséges pénzeszközök biztosítása. Az a kérdés vethető fel: hogyan történik a bank és a vállalatok között az egyeztetés. Ez a téma önmagában részletes vizsgálatot igényelne, az adott keretek között, csak néhány mondatra korlátozzuk a tárgyalást. Mindenekelőtt figyelembe kell venni azt, hogy egyrészt a bővítő jellegű beruházásoknak csak mintegy 10%-a tartozik a decentralizált döntési körbe, s így minden jelentősebb vállalati -beruházással kapcsolatban születik központi döntés, másrészt az ipar egészére jellemző a fejlesztési alapok fokozódó terhelése, a vállalatok eladósodása. (L.: Tallós György: A bankhitel szerepe gazdaságirányítási rendszerünkben, Bp. Kossuth Könyvkiadó, 1976. 234. old.) A vállalatok minden komolyabb jelentőségű fejlesztési, beruházási lépésükhöz valahonnan kénytelenek pénzt keríteni. A bank hitelezési gyakorlata szerint a fontosabb hitelek nyújtása előtt megkérdezik a felügyeleti szerv véleményét a vállalati kérelem indokoltságáról, és állásfoglalást kérnek más központi gazdaságirányító szervektől is. így az esetek jelentős részében nem a vállalat és a bank közötti egyeztetésre kerül sor, hanem a központi szervek véleménycseréjére. A központi, igazgatási jellegű egyeztetés figyelhető meg tehát. Még erősebben figyelhető a jelzett tendencia az állami támogatások esetében. A beruházásokhoz nyújtott állami támogatásoknál az összes érintett központi gazdaság irányító szerv bevonásával hozzák meg a döntést, a műszaki 22
