Hidrológiai tájékoztató, 1966 június

Dr. Bényey Zoltán: A vízgazdálkodás igazgatási kérdései

tani kérdések a vízgazdálkodás terén abban a mértékben válnak államigazgatási-módszertani kérdésekké, amilyen mértékben a vízügyi igazgatás szerves része az egységes államigazgatásnak. Persze meg kell mondani, hogy maga az államigazgatás is egyre jobban igényli és fel is használja az általános (nem jogászi) igazgatástudomány munkáját és eredményeit, így tehát a vízgazdálkodás terén ennek a pragmatikus módszertannak a következő gazdag vizsgálódási területet alkotó rétegei adódnak: a) az „igazgatás" általános kérdései; b) ezek alkalmazása a vízgazdálkodásra, mint speciális műszaki-gazdasági igazgatási területre; c) az államigazgatás általános igazgatásimódszertani kérdései; d) ezek alkalmazása a vízügyi igazgatásra, mint az államigazgatás önálló ágazati' területére, a vízgazdálkodási tevékenység megvalósulásának szervezeti — működési formájára. Ennek a módszertani elemző munkának úgy véljük, éppen a vízgazdálkodás területén nagyobb a jelentősége, mint sok egyéb gazdálkodási, igazgatási (államigazgatási) szervezetben és működési körben. Ezt nem a tárgy iránti elfogultság sugallja, kizárólag a tárgy természete, amely mint mondottuk, mindig a módszer elhatározó jellegű alaptényezője. A vízgazdálkodást ti. mint fentebbi meghatározása megmutatta, egy mélyreható heterogeneitás jellemzi: műszaki-gazdasági-adminisztratív (jogi) elemek szövődnek össze benne egyetlen cél- és tevékenységi egységbe. A bevezetőben cselekvés-módszernek nevezett eljárás tanulmányozása számára (ugyanezt mondhatjuk azonban a tudomány módszerére is, hisz ez csak előfeltétele a gyakorlati cselekvésnek), a legnehezebb feladat éppen az, hogy az igazgatási funkciókban — a szervezet és működés kialakításában — az egyes elemek önálló, sajátos természetét úgy őrizze meg és juttassa érvényesülésre, hogy e sajátos tendenciák dacára, az eredmény a vízgazdálkodási tevékenység hézagtalan belső összhangja, egysége legyen, s ez a funkciókör minden mástól megkülönböztethető világos kapcsolatokat kiépítő, önálló egészet alkotó tevékenységi ágazat legyen. A tudomány merőben elméleti konstrukcióinál nyilvánvalóan sokkal nehezebb lesz e módszertani célkitűzések megoldása a cselekvés módszerének megalkotása terén. Az igazi heterogeneitás ugyanis éppen a vízgazdálkodás tartalmi (műszaki-közgazdasági) és formai (igazgatás-jogi) elemei között van. A végrehajtást biztosít^ igazgatásnak és a helyes módszernek tehát éppen azt a távolságot kell áthidalnia, ami a saját szabályaihoz igazodó szaktevékenység és a minőségileg másféle adminisztratív-jogi formákban történő megvalósulás között fennáll. Ez a kapcsolat — legegyszerűbben kifejezve: a szaktevékenység és a jog területe közötti „átfedés", illetőleg divergencia — objektív jellegű, tárgyilag adott, tehát elsősorban természetesen tárgyi jellegűek az erre felépülő igazgatási (szervezési-működési) elvek is, annak a tételnek értelmében, hogy a módszer a tárgy természetéből adódik. Nem feledhetjük azonban soha, hogy minden objektíve körvonalazott feladatot emberek valósítanak meg, s így minden objektív eredménynek végső fokon szubjektív előfeltételei, pontosabban biztosítékai vannak. Ennek megfelelően a fentebb cselekvési módszertannak nevezett vizsgálódásoknak — az igazgatástudománynak — kísérő, illetőleg segéd-szempontja, mondhatjuk önálló, reális szükségletet kielégítő „mellékterméke" azoknak az elveknek a kidolgozása is, amelyek közvetlenül a végrehajtást végző személyek magatartására, képesítésük, alkalmasságuk feltételeire vonatkoznak (szolgálati pragmatika). A vízgazdálkodás esetében ez konkrétan azt jelenti, hogy egyfelől műszaki-közgazdasági szakemberek jogi feltételek mellett és keretek között végzett munkájának, másfelől jogászok műszaki-közgazdasági tartalmú jogalkalmazási tevékenységének a módszereit kell kidolgozni ahhoz, hogy a vízgazdálkodás magasrendű feladatait és elveit a mindkét részről arra hivatottak torzítás nélkül vigyék át a gyakorlatba. Ennek azért is különösképpen nagy jelentősége van, mert az imént használt szakember megjelölés — egyszerű munkamegosztási okokból — nem okvetlenül jelöl egyúttal műszaki vagy jogászi diplomát, csupán esetleg műszaki vagy jogi tartalmú funkciót. Gyakran adódik úgy, hogy a jellegét tekintve jogászi tevékenységet mérnök látja el, a jogász viszont műszaki vagy közgazdasági kérdések megoldásával kerül szembe. A módszertani elvek legelső, legpraktikusabb rétege azt a célt szolgálja, hogy az egységes és közös feladat ellátása ilyenkor is kifogástalan legyen. A gyakorlatban ugyanis ezek a különbségek sokszor elmosódnak, az ügyintézéstől teljes tárgyilagossággal elvárható teljesítmények nagy kárára. Nem tesznek különbséget a vízgazdálkodási (gazdasági), vízügyi igazgatási „feladat" és a műszaki, illetőleg a jogi (igazgatási) „funkciók" között, ami pedig rendkívül lényeges lenne. Míg ugyanis ez utóbbiak tartalmilag és jellegüket tekintve, egymástól csákugyan különbözőek, a „feladat" ezeket olyan szerves egységbe fogja, hogy különválasztásuk praktikusan kizártnak tekinthető. A nem kellően különböztető, sematikus szemlélet a „funkciók" alapján különböztet „jogászi" és „műszaki" munka, következésképpen „jogász" és „műszaki" között (néha nem is minden értékelési szándék nélkül), figyelmen kívül hagyva, hogy az általuk ellátott feladat alapján szorosan öszszeforrott, el nem váló tevékenységi egységet kell látnunk e két munkaterületben. Következésképp az ügyek intézőiben is igényelni kell azt a képességet — persze bizonyos határokig, mert nem gondolunk itt az abszolút szakmai készség birtoklására —, hogy mindkét szakterület elveinek megfelelő ügyintézésre alkalmasak legyenek. A félreértést elkerülendő hangsúlyozzuk, hogy itt csakis a vízügyi igazgatási (vízgazdálkodási és államigazgatási) komplex feladatokról beszélünk, tehát amelyekben a műszaki-gazdasági-igazgatási (jogi) elemek egyaránt fellelhetők. A vízgazdálkodás terén, mint fentebb láttuk, ezek az elemek a tartalom és a forma viszonyában vannak egymással; a gyakorlatban viszont vegyes jellegű, heterogén természetű ügytípusokat és eljárási alakzatokat hoznak létre. Megjegyezzük, hogy a vízgazdálkodási műszaki és a vízgazdálkodási igazgatási területek nem maradéktalanul fedik egymást. Éppen úgy vannak tisztán csak műszaki feladatok (pl. a műszaki tervezés, építés, vagy akár műszaki tervbírálat), ahol az igazgatási mozzanatnak semmi, vagy igen csekély szerepe van, aminthogy vannak tisztán csak jogi természetű feladatok is, (pl. döntőbíráskodás, fegyelmi ügyek stb.), ahol a műszaki elem csak a jogi ügy anyagaként jelentkezik. A tipikus, tehát komplex vízügyi igazgatási (vízgazdálkodási és egyben államigazgatási) feladatoknak azonban mindig van műszaki (gazdasági) tartalma és igazgatási (jogi) formája vagv legalábbis oldala, s ezek azok, ahol csakis a különféle elemi, gyakorlatilag nem, rsupán elméletileg megkülönböztethető funkciók egysége biztosítja a helves, kielégítő eredményt. így pl. egv vízjogi engedély, vagv egy általános tartalmú utasítás, valamely beruházás lebonyolítása, ezen belül az építési és tervezési szerződések megkötése és teljesítése stb. épp oly kevéssé jogászi feladat, mint kizárólag műszaki ténykedés: műszaki tartalmú jogi forma, amelynek mindkét elemét érvényre kell juttatnia annak, akinek kezéből az ügy kikerül, bármi legyen is személy szerint a képzettsége. Azt szívesen elismerjük, hogy a jogi (igazgatási) elem ebben az együttesben nem öncél, hanem az elsődleges tevékenységként jelentkező műszaki cél és az ennek megvalósítására szolgáló technikai feladat mellett eszközi jelentőségű. Bizonyos azonban, hogy jó és alkalmas eszköz nélkül semmiféle cél nem érhető el, s az igazgatás zökkenőmentes, zavartalan funkcionálása — a gyors, egyértelmű akaratátvitel és a maradéktalan eredményes végrehajtás kieszközlése — oly nagy apparátusnál, amilyennel a mi vízgazdálkodásunk dolgozik, mint eszköz semmiképpen sem mellőzhető. A jogi (igazgatási) szempont ezt elismerve nem is tart többre igényt, mint arra, hogy e zavar71 )