Hidrológiai Közlöny 1966 (46. évfolyam)

8. szám - Dr. Bényey Zoltán: A jog szerepe a vízgazdálkodásban

352 Hidrológiai Közlöny 1966. 8. sz. Bényey Z.: A jog szerepe a vízgazdálkodásban tervszerű és szervezett kielégítése. E szükségletek dimenziói és a kielégítésükhöz szükséges erőfeszítések nagysága nem hagy kétséget afelől, hogy e szükségletkielégítő tevékenység csakis társadalmi méretű lehet, a közösség erőinek szervezett összefogása útján valósulhat meg. Ez más szóval azt jejelenti, hogy a vízgazdálkodás közfeladat. Ennyi legnagyobbrészt a múltban is nyilvánvaló volt, legalábbis egyes területeken, ami megmagyarázza, hogy Magyarországon a társulás egyik legkorábbi, legjobban szervezett és legnagyobb erőket megmozgató formája az elsőízben Széchenyi által kezdeményezett vízitársulat volt. Ezekben azonban, noha akkori méretek szerint széles közösségi erőket fogtak össze, még nem a társadalom egésze vette át a vízgazdálkodás feladatait. Erre csak a felszabadulás után kerülhetett sor, a vízügyek államosításával. Ekkor is több közbülső fázison át, fokozatosan, a vízgazdálkodás műszaki-gazdasági fejlődésének rendjén alakult ki teljes egyértelműséggel következetesen közfeladat jellege. E folyamat végén azonban — a társadalmi-gazdasági rendszerben bekövetkezett változásnak megfelelően, az állam gazdasági tevékenységének kibontakozásával — egyben már mint állami feladat áll előttünk. Az állami feladatok természetéből következik, hogy azok ellátásának szervezése, szabályozása túlnyomórészt jogi eszközökkel, jogi szabályozás útján történik, tekintet nélkül arra, hogy e feladatok tartalmilag műszaki, gazdasági vagy kulturális jellegűek-e. Bekövetkezett ez a vízgazdálkodás terén is, s éppen ennek a folyamatnak az első lépése volt 1948-ban a vízügyek államosítása. Az elmúlt évek változatos utakat és megoldásokat követő jogfejlődésének eredményeképpen azután ezen a kiindulási alapon lassan kifejlődött a vízügyi államigazgatás és ennek jogi vetülete: a vízügyi államigazgatási jog. Természetes, hogy e jogfejlődés, miként magának az alapul szolgáló vízgazdálkodásnak a fejlődése is, nem volt mindenkor egyenes vonalú, töretlen. Főként jogi téren szembetűnő a megoldási formák keresése, némelykor azok elvetése, majd ismételt felújítása is. Ezért a vízügyi törvény életbelépésével óriási tömegű, eléggé heterogén tartalmú, különböző forrásokból származó szabályhalmaz fólretételét könyvelhetjük el első eredményként. A kódexalkotásban megvalósuló szintézis jelentősége formai szempontból éppen ennek a jogszabálytömegnek a felszámolásában, ugyanakkor értékes elemeinek általánosításában, korszerű megfogalmazásában és egységes rendszerbe foglalásában jelölhető meg. Ha az elmondottak után nyilvánvaló is, hogy a vízügyi törvény tartalmilag nem hoz előzmény nélküli újat, hanem a fejlődés során kialakult eredményeket rögzíti, csupán ennek a megállapításnak a tükrében a kódex értékét igen tévesen ítélnénk meg. A vízgazdálkodás normatív vonásait meghatározó, a kódex előtt csak töredékesen kialakult elveknek még nem ismert általánosítása s természetesen számos vonatkozásban a kibővítésük, újként való megfogalmazásuk, egységes rendszerbe foglalásuk a vízügyi törvénynek olyan teljesítménye, amely a vízgazdálkodás továbbfejlődésének útjait kijelölő szerepével teljesen új tényezőként értékelendő jogalkotásunkban és a vízgazdálkodás területén egyaránt. Még ezen is túlmenően azonban, tartalmi vonatkozásban is döntően újként jelentkezik egy további mozzanat : a szabályozás tárgya és köre. A régi, mondhatni klasszikus vízjogi szabályozás (1885. évi XXIII. törvénycikk) — megfelelően a keletkezésének korát jellemző társadalmi-gazdasági feltételeknek — a vizekkel kapcsolatban is a magánélet-viszonyokat szabályozta. Az ingatlantulajdonosok vizekkel kapcsolatos tevékenységének szabott bizonyos, érthetőleg szűkkörű, bár éppen e téren klasszikusnak értékelhető mintául szolgáló korlátozásokat, illetőleg az e tevékenység során kialakuló magántulajdonosi érdekviszonyok, érdekösszeütközések rendezését tekintette feladatának; jog éspedig vízjog volt tehát a szó lehatároló értelmében. A vízügyi törvény viszont kiinduló, mintegy középponti jogi tárgyának a vízgazdálkodást tekintette (amint láttuk, ennek fejlődése volt az az alap, amelyen a törvény létrejött), s az ezzel kapcsolatos gazdasági-társadalmi viszonyok, a „vízügy" jogi szabályozásában jelöli meg feladatát (lásd a törvény 1. §-át). Ez a szemléletbeli és strukturális változás a jogban olyan komplex — egyben a tárgyát tekintve inhomogén — norma rendszert hozott létre az egységes és átfogó szabályozás igényével amilyen vízügyi tárgyú jogalkotásunkban eddig példa nélkül való, s szerves része annak a jogszabályalkotási folyamatnak, amely sorra feldolgozza államigazgatásunk egész területét. A vízügyi államigazgatási jog rétegei a következők: a) az állam vízgazdálkodási feladatainak megoldására irányuló műszaki, gazdasági, igazgatási funkciók — pozitív eredménymegvalósító állami ténykedés — jogi szabályozása (a vízgazdálkodás joga szűkebb értelemben); b) az állam, illetőleg szerveinek e tevékenysége során az állam és az állampolgárok, a jogi személyek között, valamint az utóbbi jogalanyok között keletkező viszonyok szabályozása annak biztosítása végett, hogy azok vízgazdálkodásilag jelentős saját érdekű tevékenységét az egységes és tervszerű vízgazdálkodás rendjébe, jogaikat és érdekeiket is mérlegelve és kiegyenlítve beillessze (a víz jog tágabb értelemben); végül c) az állami vízgazdálkodási feladatok megvalósítására hivatott szervezet létrehozására, feladatainak és hatásköreinek kijelölésére, valamint az állami szervezet kötelékébe nem tartozókkal szembeni eljárásra vonatkozó szabályok. Természetes, hogy e szabály-rétegek általában nem jelentkeznek a törvény önálló rendszeri egységeként. A szabály-tartalmak elvi csoportosításáról van szó csupán, s nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy a törvény — már a terjedelménél fogva is, de nemkevésbé elvi megfontolásokból — csak keretszabály lehetett, amely teljességet csakis az e kereteket fokozatosan kitöltő részlet szabályok összességével együtt alkothat. A történeti fejlődés által meghatározott, állami feladattá lett vízgazdálkodás természetének megfelelő szabályozás legfőbb elvi újdonsága tehát az, hogy a tisztán jogi területről (a jogalanyok közötti viszonyokat szabályozó „vízjog" irányából) elvi éllel és terjedelmében is a vízgazdálkodás szervezeti és feladatköri szabályozásának irányába