Vízügyi Közlemények, 1987 (69. évfolyam)

4. füzet - Bényey Zoltán: A vízügyi jog fejlesztésének alapjai

648 Bényey Zoltán elemekkel konkurálnak. Ha pedig az előbbiek beillesztésével is megpróbálkozik, ez többnyire szervetlenül és értelmezhetetlenül történik meg. Hogy mennyire nehéz egy rendszert kívülről, esetlegesen fejleszteni, azt mutatja pl. a közszolgáltatás - egyébként az előbbi, a rendszerfejlesztő kategóriába tartozó - magasszintű szabályzása, amelyik ugyan nem a Vt-vel ütközik (minthogy abban ilyenről szó sincs), hanem a többi kapcsolatos alrendszerrel, és a jogalkalmazás minden elképzelhető nyomorúságát előidézi. Ráadásul az időközi, operatív indíttatású jogi „töltelék" - keletkezésének közvetlen alapja és szerkesztésének fogyatékos módja miatt - mulandóbb, mint a rendszer alapvető, eredeti összetevői. Amíg az ilyen átmeneti értékű jog mennyiségileg csekély, vagy hatálya szükkörü és a felületen marad, viszonylag kevesebb bajt okoz; ha azonban új intézményi kereteket teremt, vagy a meglévőket váltakozó tartalommal tölti ki, a jogban az ellentmondás elkerülhetetlen és a jogalkalmazásban olykor megoldhatatlan nehézségek elé kerül. (Intő példa erre a vízdíjrendszer: az utóbbi évtizedben tipikusan időközi jogként alakult ki és változott, mivel azonban vízjogi alapintézmény és más jogintézményekkel (pl. a közszolgáltatás) szoros rendszeri kapcsolatban van, a rendszerszemléletű illesztés elmaradása miatt a feloldhatatlan jogalkalmazási problémák tömegét veti fel nap mint nap). A feszültségeknek a megjelölt feloldása - az operatív szükségletek és a rendszerfejlesztő igények egyensúlyba hozása - milyen sikeres lehet, az nagymértékben függ attól is, hogy honnan és milyen erősségű indikáció érkezik a jogfejlesztéshez. Ez mind a két esetben lehet belső - ágazati - eredetű, éspedig elsősorban felsőbb, vezetői igény. Főként a strukturális fejlesztés szorgalmazása tartozik ide, amikor a vezetés az átfogó, módszeres fejlesztést, a lemaradások behozatalát igényli (így jöttek létre a vízügyi jog hároméves [1979-1981] és ötéves [1981-1985] kodifikációs munkatervei). Ez azonban a végrehajtásra még nem garancia, részint a „körülmények" gátló hatásai miatt, részint mert ezt az igényt gyöngítheti, leronthatja időközben az ad hoc szabályozási szükségletek előtérbe lépése, túlnyomóvá válása. A rendszer-fejlesztés fontosságának vagy szükségességének a háttérbe kerülése, ágazaton belüli leértékelése, vagy éppen a túlszabályozottságra való hivatkozással a félretétele az, ami a nagylélegzetű tervek halálához vezet. A rendszerfejlesztés általában szerényebben szorgalmazott, de mindenesetre a vízügyi jog egységes, ellentmondás nélkül alkalmazható szabályrendszerének kialakítására irányuló igényének forrása gyakran a jogalkalmazó is, a hatósági joggyakorlat jelzései, mivel a jogban lévő ütközések elsősorban és közvetlenül a jogalkalmazók észlelik, s nekik kell azokat feloldaniok is, amíg lehet. A jogalkotás indikációja, ugyancsak mindkét esetben, érkezhet kívülről is, éspedig akár a felsőbb államigazgatási irányítás felől, akár a funkcionális ágak működéséből. Ez utóbbi elsősorban az ad hoc, időközi jogalkotásra a jellemző, és főként a gazdálkodás - funkcionális - állami viszonyai rendezésének az ,,utánkövetése", vagy a gazdasági igazgatásba való beilleszkedés szükségessége a hatások indoka. Ezeknek a szabályoknak - szerencsére - viszonylag kisebb a kihatása a vízügyi jog struktúrájára, amely elsősorban vízügyi-műszaki, szakmai tartalmú, ám ez egyáltalán nem törvényszerű, mert a kettő néha nehezen választható szét (erre ismét a vízdíj-rendszer vagy a közműfejlesztési hozzájárulás a riasztó példák, amelyek eredetileg, alapintézményként, vízgazdálkodási szakmai jellegű eszközként lettek elgondolva, az idők folyamán viszont gazdasági szerepük lépett előtérbe). Lehetséges továbbá az is, hogy a jogfejlesztés külső indikációja egyáltalán nem gazdasági eredetű, nem is átfutó hatású, hanem az általános államigazgatási-jogi fejleményekből ered, és maradandó változások kezdeményezője az ágazatban. Ez jóval ritkáb-