Magyar Vízgazdálkodás, 1984 (24. évfolyam, 1-8. szám)
1984 / 3. szám
A hatósági tevékenység szerepe a vízgazdálkodásban A Magyar Szocialista Munkáspárt határozata elvi éllel mutatott rá, hogy feladataink eredményes megoldása igényli a társadalom irányítási, államigazgatási rendszer korszerűsítését, a tevékenységi körök pontosabb meghatározását. Ez utóbbinak a vízügyi államigazgatás körében már csak azért is nagy jelentősége van, mert államigazgatási feladatot nem csupán az Országos Vízügyi Hivatal, hanem a centrális irányítás alá tartozó 12 vízügyi igazgatóság is ellát. Éppen ezért nagyon fontosak azok az elméleti alapok, ezeknek pontos meghatározása, amelyekre a vízügyi igazgatóságok szervezeti egységei a hatósági tevékenységben támaszkodnak. A közigazgatás minőségi mutatója nem lehet más, mint az, hogy milyen hatást gyakorol a társadalmi folyamatokra, mennyire segíti fejlődésüket. A vízügyi államigazgatás célja tehát, hogy ez a hatás minél erőteljesebb és eredményesebb legyen. E tekintetben a főbb tennivalók a vízgazdálkodást közvetítő jogszabályok következetes alkalmazása, a törvényesség megtartása, a különböző érdekek összhangjának megtalálása, a diszkrécionális mérlegelés lehetőségeinek célirányos kiaknázása, amelyek együtt a vízügyi államigazgatás végrehajtó tevékenységére feladatmegjelölő kihatással vannak. Fejtegetéseinket a közigazgatástudomány eredményeire alapozzuk, s ennek során közelebbről is szemügyre vesszük, hogy milyen korszakban, kiknek a tevékenysége segítette a közigazgatás, benne a hatósági tevékenység fejlődését. 1867 előtt a magyar közigazgatástudománynak egyszerűen nem volt meg a tárgya, mert nem létezett a polgári forradalom eszméivel összhangban álló közigazgatás. A magyar közigazgatástudomány kezdeti korszaba az 1870-es évek elejétől a századforduló utáni első évekig terjedt. Jeles képviselői voltak Concha Győző, Jászi Viktor, Tomcsányi Móric, Valló József. A két világháború közötti magyar polgári közigazgatástudomány legnagyobb hatású, külföldön is elismert egyénisége Magyary Zoltán volt. Magyary és iskolája tudatosan törekedett az elmélet és a gyakorlat egységének megteremtésére. Más kérdés, hogy Magyary és társai munkásságát az akkori kormányzat milyen mértékben kívánta a közigazgatásban hasznosítani. Reformtörekvéseik ugyanis a szolgáltató, szükségletkielégítő közigazgatás kibontakoztatására irányultak, míg a kormányzatnak döntően elnyomó hatósági-közigazgatásra volt szüksége. Magyary személyes életművét a „Magyar közigazgatás" című könyve tetőzte be, amelyben kulcstételként fogalmazta meg, hogy a XX. századi államban a közigazgatással szemben az eredményesség követelménye elengedhetetlen. A II. világháborút közvetlen követő koalíciós kormányzás viszonyai között, amely súlyos politikai harcoknak volt kifejeződési formája, a tudományos életben pozícionált erő csak egy volt: a Magyary-féle iskola. Ez azonban Magyary Zoltánnak a világháború végén bekövetkezett halálával elvesztette vezérét, s az egyéb kohéziós erők nem bizonyultak elegendőnek a kutatók öszszetartá só ra. A magyar közigazgatás 1949—1956 közötti években államigazgatássá alakult, tudományos igényű művek nem születtek; az egyetemi oktatás céljára is csak jegyzetek készültek, de tankönyvek nem. Az 1956 utáni magyar államigazgatás-tudomány elsőrendű kötelességének tekintette a szocialista törvényesség eszméjének szolgálatát azzal, hogy annak elméleti és elvi problémáit az államigazgatásra nézve kidolgozza. Kovács István „Az államigazgatás meghatározása" című munkája alapvető jelentőségű. Elméleti konstrukciójának sarkköve, hogy a közhatalom gyakorlásának jogosítványa az az elsődleges ismérv, amely elválasztja az államigazgatást az egyéb igazgatási tevékenységektől, nevezetesen az olyan igazgatási tevékenységtől, amelyet állami szervek fejtenek ki ugyan, de az állami kényszer alkalmazásának lehetősége nélkül. Álláspontja szerint, a közhatalmat megvalósító államigazgatás specifikuma a végrehajtó-rendelkező tevékenység. Kovács István fejtegetéseinek eredménye egy államigazgatási definíció, az államigazgatási tevékenység szétválasztása az egyéb társadalmi és közelebbről igazgatási tevékenységektől, s az ennek érdekében szóba jöhető kritériumok áttekintése és értékelése. Az irodalom egy harmadik fő vonulatába a hatósági tevékenységgel foglalkozó munkák számíthatók. E tekintetben elsősorban Varga József „A hatósági tevékenység és a hatósági szervezet" című munkája érdemel figyelmet. A szerző határozottan kettéválasztotta a közhatalmi tevékenységet hatósági jogkörben végzett tevékenységi formákra, és a hatáskörben végzett egyéb tevékenységi formákra. Kovács István tételeinek felhasználásával tovább pontosította az államigazgatási szervek közötti munkamegosztás formáit: a feladatkörök, a hatáskörök és a hatósági jogkörök elosztását. Az értekezés fogalomképző jellege a hatósági tevékenység jogpolitikai elveiről szóló fejezetben kerül előtérbe. Figyelemre méltó: „Az államigazgatási hatósági eljárás főbb elméleti kérdései" című mű, amely Szűcs István munkája. A magyar államigazgatás-tudományban az államigazgatás fogalmáról általánosan vallott az a Kovács István akadémikus által körülírt meghatározás, amely szerint az államigazgatás lényegében nem más, mint az államhatalmi szervek végrehajtó-rendelkező tevékenysége. A végrehajtó-tevékenység, az államigazgatási jog által meghatározottan. Az államigazgatási szervek rendelkező tevékenysége pedig törvényen alapuló jogszabályok kibocsátása; másként fogalmazva: jogalkotó tevékenység, amelynek mechanizmusa sem szabályok nélküli, de ezek a szabályok államjogiak, s nem államigazgatási jogiak. Mindenesetre további vizsgálódásunkból a jogalkotási tevékenységet kizárhatjuk. Felmerül azonban, hogy az államigazgatás végrehajtó tevékenysége egészében, teljes terjedelmében szoros értelemben vett jogalkalmazói tevékenység-e, vagy pedig azon belül is csak egy meghatározott, szűkebb működési formát tekinthetünk ilyennek. A magyar szocialista jogtudományban — és közelebbről az államigazgatási jog tudományában is — egységes álláspontot tükröz az a felfogás, amely a jog hatályosulását nem azonosítja a jogalkalmazási tevékenységgel, hanem ez utóbbit az előbbi egyik megnyilvánulási formájának tekinti. Varga József korábban hivatkozott munkájában, felhasználva tudományos következtetéseket, jogelméleti fejtegetéseknek és gyakorlati tapasztalatok elemzésének eredményeképpen a jogszabályok államigazgatási szférájában végbemenő hatályosulásának négy formáját mutatja ki. Ezek: 1. a jogszabály-alkalmazás, 2. a jogszabályok végrehajtása, 3. az állampolgárok és szervezetek jogkövetése, s végül 4. az állampolgárok és szervezetek jogérvényesítése. A jogalkalmazás lényegét tehát — más oldalról tekintve — abban kell látnunk, hogy az mindig egyes ügyek eldöntése. Az államigazgatás végrehajtó tevékenysége teljes terjedelmében azonban nem tekinthető jogi értelemben vett eljárásnak. Közhelyszámba menő kitétel, hogy az államigazgatás, az állami funkciók megvalósításának oldaláról tekintve döntően közhatalmi tevékenység. Ez természetesen így nem egészen pontos. Két lényeges kiegészítés kívánkozik e meghatározáshoz. Először: az államigazgatás nemcsak közhatalmat megvalósító tevékenység, mert pl. közhatalmi jogosítvány nélkül (esetenként és részben ilyenekkel is) látja el az állami vállalatok, intézetek úgynevezett tulajdonosi igazgatását, továbbá az alája nem rendelt szövetkezetek, egyesületek felügyeletét. Másodszor: közhatalmi tevékenységet nemcsak államiigazgatási szervek, hanem más állami szervek: államhatalmi, népképviseleti és önkormányzati, valamint bírói és ügyészi szervek is ellátnak. A közhatalmi tevékenységet tehát nem lehet leszűkítetten értelmezni, és csak mint az államigazgatásra jellemző ténykedési formának tekinteni. Egyetértünk azokkal a tudományos nézetekkel, amelyek a közhatalmi tevékenységet szűkebb értelemben kezelve az államigazgatáson belül helyezik el, míg tágabb értelemben — valamennyi állami szerv közbejöttével — az állam hatalmának megvalósítására irányuló egész állami tevékenységet értik alatta. 26
