Századok – 2008
TANULMÁNYOK - Somogyi Éva: Modern bürokrácia a közös külügyminisztériumban I/3
fejedelem szolgájából az állam szolgájává válik; a fejedelem mindenhatósága helyébe az állam mindenhatósága lép.1 7 A fejedelem és a hivatalnok viszonyának államelméleti kérdése, hogy ti. a hivatalnok fejedelmi (udvari), vagy állami szolgálatot tölt-e be, ami a 18-19. század fordulóján a német államokban oly fontos eleme a politikai diskurzusnak, az osztrák államjogászokat 1848 előtt alig foglalkoztatta.1 8 A Habsburg Monarchiában az állam sajátos struktúrája következtében az uralkodó — mint ismeretes — az egész korszakban, tehát a Monarchia felbomlásáig megőrizte sajátos államfenntartó funkcióját; a fejedelmi és az állami hatalom sohasem különült el egymástól teljesen. Ferenc József császár az alkotmányos korszakban is ragaszkodott a dinasztikus tradíciókhoz, őrizte — amennyire lehetett — a birodalom két felében és a közös kormányzatban is az uralkodó és az állam azonos voltának doktrínáját. Az osztrák decemberi alkotmány szerint a császár nevezi ki a tisztviselőket.1 9 Ez a gyakorlat érvényes a közös tisztviselők kinevezésekor is, hiszen a közös hivatalok az osztrákból nőnek ki, azok apparátusát veszik át. Magyarországon más a helyzet. Ott 1867-ben helyreállítják az 1848-as törvényt, amely mindenfajta kinevezéshez felelős miniszter ellenjegyzését kívánja meg.2 0 Vagyis a törvény elősegítené, hogy a hivatalnok az állam szolgájává váljék, akit a parlamentnek felelős miniszter javaslatára, az ő hozzájárulásával nevez ki az uralkodó. A folyamatot azonban korlátozta a nevezetes és sokszor idézett, kissé misztifikált 1867. márciusi titkos minisztertanácsi határozat, amely a hivatali kinevezéseknél is megkívánta az „előszentesítést".2 1 17 Hansjoachim Henning, Die deutsche Beamtenschaft im 19. Jahrhundert: zwischen Stand und Beruf. (Stuttgart 1984) 15 ff; Tibor Süle, Preußische Bürokratietradition. Zur Entwicklung von Verwaltung und Beamtenschaft in Deutschland 1871-1918. (=Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 81, Göttingen 1988) 34-38. 18 Waltraud Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780 bis 1848. (= Studien zu Politik und Verwaltung 36, Wien, Köln, Graz 1991) 57. 19 Bár azok a korábbiaktól eltérően nem a császárra, hanem az állami alaptörvényre, az alkotmányra esküsznek fel. Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, RGBl. Nr. 145 über die Ausübung der Regierungs- und der Vollzugsgewalt. Art.3. Edmund Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze. (Wien 1911) 435. .A decemberi alkotmány szentesítését követően 1868 januáijában módosítják a hivatali eskü szövegét, az „O felsége által szentesített kormányzati alapelvek rendíthetetlen megőrzése" helyett „az állami alaptörvények rendíthetetlen megőrzésére" tesznek esküt a tisztviselők. Azok is, akik korábban már tettek esküt, most kötelesek az alkotmány megtartására fogadalmat tenni. HHStA., AR. Fach 4, Karton 445. 1868. január 19. 20 III. Törvényczikk. Független magyar felelős minisztérium alakításáról. 3.§: 0 felsége s az O távollétében a nádor s királyi helytartó a végrehajtó hatalmat a törvények értelmében független magyar ministérium által gyakorolják, s bármely rendeleteik, parancsolataik, határozataik, kinevezéseik csak úgy érvényesek, ha a Buda-Pesten székelő ministerek egyike által is aláíratnak. Az 1867:VII. tc, amely az 1848:111. tc.-t módosítja, ezt a §-t nem érinti. Vő. Pajkossy Gábor elemzés értékű mintaszerű forrásközlését: Magyarország története a 19. században. Szöveggyűjtemény (Budapest 2003) 226, 467. 21 Az 1867. március 17-i a magyar minisztertanács által elfogadott szabályzat szerint az uralkodó előzetes jóváhagyásához volt kötve: (2.§) „A királyi és miniszteri tisztviselők nevezése a VI. díjosztálytól bezárólag fölfelé, valamint a miniszteri titkároké is". Pajkossy, Magyarország története a 19. században 458. Nem kisebbítve a minisztertanácsi határozat jelentőségét, mégis, a hozzá tapadó, a történeti irodalomban általános felfogáshoz néhány apró megjegyzés kívánkozik. 1) A minisztertanácsi határozat titkos voltáról szokás beszélni, arról, hogy a határozat csak indiszkréció folytán vált nyilvánossá. Kétségtelenül így történt. Vö. Iványi Emma (szerk.), Minisztertanácsi jegyzőkönyvek az első világháború korában. (Budapest 1960) 532-542. Ám a minisztertanácsi határozatok általában nem voltak publikusak. 2) A miniszterek írásos felterjesztéseit általában szóbeli megállapodás előzte meg, ez volt — különösen a politikai súllyal bíró ügyekben — a hivatali gyakorlat. A felteijesztő miniszter gyakran utalt korábbi szóbeli előterjesztésére. A felterjesztéshez rendszerint mellékelte a
