Somogyi Hírlap, 1990. augusztus (1. évfolyam, 84-109. szám)
1990-08-18 / 99. szám
1990. augusztus 18., szombat SOMOGYI HÍRLAP 7 DR. ÁDÁM ANTAL ALKOTMÁNYOZÁS ÉS RENDSZERVÁLTOZÁS 1 A politikai, társadalmi és gazdasági viszonyok lényeges és mégis békés változását körültekintő alkotmányozás alapozta meg és segíti elő Magyarországon. E tárgykörben sokunkat foglalkoztatják a következő kérdések. Melyek a jelenlegi rendszerváltozáshoz kapcsolódó alkotmányozás főbb jellemzői, alapvető tárgykörei és tartalmi összetevői. Válaszaink megalapozottsága — úgy vélem — elsősorban attól függ, hogy mennyire sikerül feltárnunk, érzékelnünk és tudatosan kezelnünk azokat a történelmi, geopolitikai és egyéb körülményeket, amelyek közepette a rendszerváltozás végbemegy. Több mint ezeréves államiság, függetlenségi harcok, polgári forradalmak, liberális jogállamiság, feudális maradványok, politikai pater- nalizmus, fasiszta majd szocialista tekintélyuralom mint előzmények után, a nemzetközi hatalmi viszonyok átrendeződésének közepette, több volt szocialista ország történelmi korszakváltásával párhuzamosan indították el és folytatják a rendszerváltozást Magyarországon a haladás erői. Ismét markáns bizonyságát tapasztaljuk annak a felismerésnek, hogy a történelmi események pontosan nem ismétlődhetnek, ha pedig bizonyos erők a megismétlésre törekszenek, az eredetinek csak karikatúrája jöhet létre. A jelenlegi magyar rendszerváltozás egyaránt különbözik a feudális kötöttségeket eltörlő polgári forradalomtól és az 1919. évi Tanácsköztársaság bukását követő fehérterrortól. Néhány hasonló vonás ellenére mind előzményei, mind pedig tartalma tekintetében ugyancsak eltér a jelenlegi átalakulás az 1945 és 1948 között végbement forradalmi változásoktól is. Mindez természetes is, hiszen napjainkban hosszabb távlatba visszatekintve, szinte a magyar álíamalapításig visz- szanyúlva kutatjuk a hasznosítható történelmi gyökereket, a pozitív és negatív tanulságokat. Ugyanakkor a mai rendszerváltozás az idegen modellt követő, sikertelennek bizonyult szocialista kurzus intézményeinek felszámolása mellett sem irányulhat országunk egyetlen korábbi korszakának maradéktalan visszaállítására. A fejlődésnek a „meghaladva megőrzési” parancsa arra késztet, hogy ne a korábbi hanem a jelenlegi belső és külső körülmények figyelembevételével, a polgári demokrácia országainak a második világháború óta elért vívmányait és szerzett tapasztalait tényleges problémáit is értékelve formáljuk jövőnket. Korszerűtlen jogállamot építenénk akkor, ha nem vennénk tekintetbe, hogy a fejlett nyugati országokban a gazdasági életbe be nem avatkozó múlt századi liberális jogállamot már régen felváltotta a hatékony gazdálkodás feltételeinek megteremtésére, a társadalmi igazságtalanságok mérséklésére, a hátrányos adottságok enyhítésére törekvő szociális jogállam. Illuzórikus lenne viszont a szociális jogállam nagylelkűségéhez fűzött bizalom, ha szem elől tévesztenénk, hogy az emberi és állam- polgári jogok katalógusában a szabadságjogok és a szociális jogok tartalmának kiteljesedése után kialakulóban van az emberi jogok harmadik generációja, amelynek összetevői a kisebbségek és a nagyobb közösségek fejlődését, az emberiséget fenyegető közös veszélyek elhárítását, valamint a közös javak (világűr, tengerfenék stb.) arányos elosztását célozzák. 2 A hagyományos és az újabb emberi jogok, valamint a társadalmi közösségekre és az államra vonatkozó jogelvek és követelmények révén a kiépítendő alkotmányos jogállam keretei között új típusú értékekhez kell igazodniuk a polgároknak, a közösségeknek és az államnak egyaránt. A magántulajdon korlátlanságáról már nemcsak azért nem beszélhetünk, mert léteznek vele egyenrangú egyéb (állami, szövetkezeti, önkormányzati, vegyes) tulajdonformák, hanem azért sem, mert mindegyik tulajdonnak rendeltetésszerűen kell funkcionálnia. Egyetlen tulajdoni alakzattal sem lehet a közérdek rovására visszaélni. A szabadságjogok nemcsak állami engedély nélküli gyakorlását biztosítják bizonyos (pl. egyesülési, gyülekezési, vallási, szólás, sajtó stb.) tevékenységeknek, hanem magukba foglalják a jogosultaknak azt a szankcionált kötelességét is, hogy e jogaik gyakorlásával ne sértsék, illetve ne korlátozzák mások hasonló jogainak érvényesülését és az egyéb alkotmányos értékeket (pl. a közrendet, a közerkölcsöt, az egészséges élet feltételeit stb.). Bár az állam köteles tartózkodni a szabadságjogok gyakorlásába való beavatkozástól, de egyben felügyelnie kell arra is, hogy e jogokkal senki ne éljen vissza és gyakorlásukat senki ne akadályozza. A pártok alapítása és működése az egyesülési szabadság keretei között van biztosítva. Mivel azonban a pártok a társadalmi, illetve politikai akarat- képzés előmozdítására, közvetítésére és kinyilvánítására hivatottak, közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak, állami szervet nem irányíthatnak. A pártokra is vonatkozik az alkotmánynak az a tilalma, hogy tevékenységük nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására. Az 1989. évi módosítás alapján az alkotmány mindenkit feljogosít és kötelez arra, hogy az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton fellépjen. Mivel a pártok az egyesülési jog alapján jönnek létre, rájuk is vonatkozik az a tilalom, hogy fegyveres szervezetként nem működhetnek és fegyveres szervezetet nem hozhatnak létre. Az előbbi, inkább példálózó, de mégis jelentős megállapítások is érzékeltethetik, hogy a rendszerváltozás eredményeként kiépülő magyar alkotmányos jogállam sajátossága nem merül ki abban, hogy az egyén szabadsága, a közösségek és a társadalom önszervező, önfejlesztő és szükségletkielégítő aktivitása, valamint az állami szervek működése pusztán törvényhez kötött, hanem az egész jogrendszernek igazodnia kell az emberiség alkotómunkája és küzdelmei révén kialakult alkotmányos követelményekhez. Az alkotmány akkor modern, ha ezeket a folyton tökéletesedő tartalmi követelményeket a jogszabályok számára is egyértelműen meghatározza. 3 Az alkotmány a politika legkiemelkedőbb terméke, eszköze és korlátja. A rendszerváltozás idején ezért hárul fokozott szerep az alkotmányozásra és az alkotmányra. Az előző berendezkedés elavult intézményeinek megszüntetéséhez, a restaurációs kísérletek megtorlásához, az új megoldások bevezetéséhez és védelméhez a legfelsőbb fokozatú és legerősebb jogi norma, az alkotmány teremti meg a legális alapot. Ezzel magyarázható az alaptörvényi szabályozás tárgyköreinek szaporodása. Ha a rendszerváltozás nem egyetlen forradalmi aktussal, hanem — amint szerencsére hazánkban is — bár radikális, de békés politikai küzdelem eredményeként megy végbe, szinte elkerülhetetlen az alkotmány többszöri módosítása. 1989 januárjától a mai napig alkotmányunk nyolcszor módosult. A módosítások közül különösen az 1989. október 18-i, az 1990. május 9-i, június 19-i és az önkormányzati rendszert megalapozó augusztus 4-i emelkedik ki. Az 1989. október 18-án elfogadott és az 1956. évi népfelkelés 33. évfordulóján hatályba lépett módosítás az 1949. augusztus 20-i alkotmány szövegének mintegy 90%-át érintette. Méltán minősíthetjük ezért ezt a módosítást átfogó alkotmányreformnak, amely az alaptörvény erejével törölte el az állampárt vezetőszerepét, változtatta meg az ország elnevezését, alapozta meg a többpártrendszeren, az államhatalmi ágak elválasztásán és egyensúlyozásán nyugvó országgyűlés, egyszemélyi államfő, felelős kormány, alkotmánybíráskodás, pártatlan igazságszolgáltatás működését, fogalmazta meg az emberi és állampolgári jogok korszerű tartalmát és biztosítékait. Alapozó rendelkezéseket rögzített a piacgazdaságra, a tulajdon- formákra, a vállalkozás jogára, a gazdasági verseny szabadságára és számos egyéb tárgykörre vonatkozóan. Nem hagyott kétséget ez az alkotmányreform abban a tekintetben sem, hogy rendeltetése a békés politikai átmenet elősegítése az új alkotmány megalkotásáig. az 1989. októberi alkotmányreform egyik jelentős történelmi sajátossága abban testesült meg, hogy előkészítése több síkon történt. Az új alkotmány előkészítése — az akkor fennálló szocialista politikai rendszer tökéletesítésének célkitűzésével — az uralkodó párt kezdeményezésére hivatalosan az igazságügyi minisztérium keretében 1988-ban kezdődött el. A politikai küzdőtérre lépő és egyre erősödő ellenzéki politikai erők 1989-ben szövetségbe tömörültek és folytonosan egyeztették az alkotmányreformra vonatkozó nézeteiket, majd az alkotmányreform ügye az 1989. június 13-án indult háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások központi témájává vált. E tárgyalások résztvevőinek közvetlen, nyílt és kemény eszmei csatározása alapján kialakult állás- foglalások, megállapodások alkották azt a politikai alkotmányozást, amely megteremtette a parlament által inkább formálisan végrehajtott legális alkotmányreform társadalmi legitimációját. 5 Az 1990. március 25-én többpártrendszerű választással létrehozott Országgyűlés az alkotmánymódosítások újabb sorozatát végezte el. Ezek politikai alapjául egyrészt a választáson legtöbb mandátumot szerzett Magyar Demokrata Fórum és Szabad Demokraták Szövetsége 1990. április 29-én megkötött paktuma, másrészt a parlamenti frakció- vezetők egyeztető tárgyalásai és megállapodásai szolgáltak. A paktum alapján következett be az alkotmány május 9-i részleges, és június 19-i, mintegy 50 új alkotmányi rendelkezést megváltoztató módosítása. Az új Országgyűlés első ülésszakán elfogadott alkotmánymódosítás megváltoztatta a kormány létrehozásának módját. Az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára csak a miniszterelnök megválasztásáról, valamint a kormány programjának elfogadásáról dönt. A miniszterek már nem a parlamenttől, hanem a miniszterelnök javaslatára az államfőtől nyerik megbízatásukat. A június 19-i, szinte alkotmányreformnak minősülő módosítások közül hármat emelek ki. Elmaradt a Magyar Köztársaságot független, demokratikus jogállamnak minősítő §-ból az a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei együttes érvényesülésére vonatkozó utalás. Megszűnt a képviselők kétharmadának szavazattöbbségével elfogadható alkotmányerejű törvény kategóriája. A korábban alkotmányerejű törvényi szabályozás alá eső tárgyköröket a parlament vagy egyszerű szótöbbséggel, vagy a jelen levő képviselők kétharmadának szavazattöbbségével alkotott törvénnyel szabályozhatja. Megváltozott a kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítvány lehetséges tartalma és gyakorlási módja is. Bizalmatlansági indítványt nem a kormánnyal vagy tagjaival, hanem csak a miniszterelnökkel szemben lehet előterjeszteni. Intézményesült az ún. konstruktív bizalmatlansági eljárás és döntés. Eszerint a miniszterelnökkel szemben csak a miniszterelnöki tisztségre ajánlott másik személy egyidejű megjelölésével nyújthat be a képviselők legalább egyötöde bizalmatlansági indítványt. Ha ilyen esetben az országgyűlési képviselők többsége az indítványt elfogadja, a kormány megbízatása megszűnik és az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. Nem kétséges, hogy mindezek a változások a hatékony és stabil kormányzást kívánják előmozdítani. A kormányzást megkönnyítő alkotmánymódosításokat méltán nevezhetjük praktikus alkotmányozásnak. 6 A rendszerváltozáshoz kapcsolódó alkotmányozásnak kezdettől fogva a legutóbbi időkig egyik sokat vitatott tárgyköre volt az államfő szerepe, jogállása és választási rendje. Az elvi, elméleti megfontolások és a nemzeti tradíciók tisztelete mellett hatalmi ambíciók, politikai taktikai szempontok is közrejátszottak abban, hogy kik, milyen erők foglaltak állást az USA elnökéhez hasonló, a választópolgárok által választott meghatározó szerepű elnök, az olasz köztársasági elnök pozícióját követő, a parlament által választott és bizonyos helyzetekben egyensúlyozó szerepre hivatott, de főleg protokolláris feladatokat ellátó államfő vagy a kétfejű kormány- rendszert alkalmazó, a végrehajtó hatalmat a közvetlenül választott államfő és a parlamentnek felelős kormány között megosztó francia típusú köztársasági elnöki intézmény bevezetésének szükségessége mellett. Az 1989. októberi alkotmányreform ezt a kérdést alternatív szabályozásával nyitva hagyta. Az 1989. november 26-i népszavazás csekély többséggel az államfő parlamenti választása mellett foglalt állást. A március 1-jei alkotmánymódosítás azonban a köztársasági elnök választó- polgárok általi választását írta elő. Az új Országgyűlés által elfogadott június 19-i alkotmányreform elrendelte, hogy a köz- társasági elnököt 5 évre a parlament választja. A július 29-i népszavazás a választópolgárok csekély (alig 14%-os) részvétele következtében ezen nem változtatott. A hatályos szabályozás szerint az államfőt erős kötelékek kapcsolják az Országgyűléshez. A tisztsége gyakorlása során az alkotmányt vagy a törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben a parlament kétharmados szavazattöbbséggel elhatározhatja a felelős- ségrevonási eljárás megindítását. A cselekményt az Alkotmánybíróság bírálja el és ha az a törvénysértés tényét megállapítja, akkor megfoszthatja az államfőt tisztségétől, sőt a hivatali tevékenységével összefüggő szándékos bűncselekménye miatt a büntető törvény- könyvben meghatározott büntetéssel is sújthatja. Az államfőt terhelő vázolt, súlyos felelősség mellett — szerintem — megkérdőjelezhető annak indokoltsága, hogy az elnöki döntések jelentős hányadának érvényességéhez miniszterelnöki, illetve miniszteri ellen- jegyzés szükséges. Csak helyeselhető viszont, hogy a június 19-i alkotmánymódosítással megszűnt a képviselőknek az államfőhöz intézhető kérdésre vonatkozó joga. Továbbra is az Országgyűlés dönthet azonban bármelyik képviselő indítványára az államfő összeférhetetlenségi helyzetéről. Ehelyütt nem értékelhetem a köztársasági elnök kiterjedt kinevezési, kitüntetési, egyéni kegyelmezési, külügyi és egyéb jellegzetes államfői hatáskörét. Kiemelem viszont, hogy a vázolt szokatlan felelősségre vonási fenyegetettségével párhuzamosan az elnök több érdemi jogosítványt gyakorolhat a parlament irányában, illetve az Országgyűléssel szemben. (Képviselői választások kitűzése, a parlament alakuló ülésének összehívása, országgyűlési döntések kezdeményezése, a törvények kihirdetése, a kihirdetésre megkapott törvény újabb megfontolásra visszaküldése a parlamenthez, bizonyos feltételek megléte esetén országgyűlési ülés elnapolása, illetve az Országgyűlés feloszlatása.) Jelentős kivételes jogokat gyakorolhat az államfő hadiállapot, rendkívüli állapot és szükség- állapot idején. Bármely fejlett ország kormányrendszere elsősorban a parlament, az államfő, a kormány és az Alkotmánybíróság jogkörének terjedelmétől és egymáshoz fűződő viszonyától függ. Méltán várhatjuk, hogy e központi állami szerveink működési tapasztalatai alapján az új alkotmány megalkotása továbbfejleszti a rájuk vonatkozó rendelkezéseket. Már határozott jeleit észlelhetjük annak, hogy erősítésre szorul az államfőnek a pártok befolyása alatt álló parlamenttől és kormánytól független egyensúlyozó, semleges hatalmi szerepe. Ez a szükséglet nyilvánul meg pl. a nemzeti tájékoztatási intézmények vezetőinek, valamint az önkormányzatok felett törvényességi felügyeletre hivatott köztársasági megbízottaknak államfői kinevezésében is. A hazai alkotmányozás és alkotmányos élet további alakulásának tartalmát és színvonalát számos körülmény befolyásolja. Talán legfontosabb közöttük a társadalom szellemi, erkölcsi és anyagi felemelkedése, a polgárok és a közösségek igényességének, vállalkozási és versengési készségének fokozódása, a korszerű politikai és jogi kultúra érvényesülése. Az értékes nemzeti és európai tradíciókhoz való visz- szatérés, a világszínvonalhoz való igazodás nemcsak utánzást, hanem alkotó hozzájárulást is követel országunk és az egész emberiség újabb problémáinak megoldásához, értékeinek gazdagításához. A fejlett alkotmányos követelményeknek megfelelő jogállamban sem a politikai erőket, sem az állami szerveket nem vezérelheti az esetlegesség, az elfogultság, a bosszúálló indulat és a vak gyűlölet. Ezért mellőzhetetlenek a társadalmi és alkotmányi garanciái a szilárd jogrendből fakadó kiszámíthatóságnak, a visszaélések megelőzésének, feltárásának, megszüntetésének és normatív szankcionálásának.
