Országgyűlési napló, 1985. II. kötet • 1987. szeptember 16. - 1988. november 26.

Ülésnapok - 1985-22

1691 Az Országgyűlés 22. ülése, 1987. december 17-én, csütörtökön 1692 szabályozandó életviszonyokat pontosan feltáró, az érdekek széles körű egyeztetésén alapuló jogszabályelőkészítés és végül de nem utolsósorban a következetes végrehajtás. Az előterjesztett javaslat ezeknek a feladatoknak a megoldását kívánja elősegíteni. A javaslatnak e gondolatokhoz kapcsolódó néhány eleméről szólnék. A jogszabályok rendszerének kialakításakor elvi alapon, de a gyakorlat igényeihez igazodva javasojuk meghatározni a jogalkotó szervek és az általuk kiadható jogszabályok körét. Az elvi alap azt jelenti, hogy jogszabálynak csak azt a szabályt tekintjük, amelyet az Alkotmány által jogalkotási hatáskörrel felruházott állami szervek általánosan kötelező magatartási szabályként adnak ki, és szükség esetén állami közreműködéssel is érvényre juttatható. Ebből következik, hogy amennyiben a javaslatot elfogadják, jogszabályt csak az országgyűlés, az Elnöki Tanács, a Minisztertanács és tagjai, az országos hatáskörű szervek vezetésével megbízott államtitkárok, valamint a tanácsok adhatnak ki, mégpedig mindegyik csak egyféle elnevezésű jogszabályt alkothatna. Az állami irányítás minden más jogi eszköze csak szűkebb személyi körre és külön feltétellel lenne kötelező. Ezzel megszűnne az a különleges helyzet, hogy néhány miniszter és országos hatáskörű szerv vezetője az általuk közvetlenül nem irányított szervekre is kötelező utasítást adhatott ki, illetőleg az, hogy például a munkaviszonnyal kapcsolatos kérdéseket valamennyi miniszter utasítással szabályozhatta. Csak zárójelben jegyzem meg, hogy ezeknek az utasításoknak egy része a Magyar Közlönyben meg sem jelent. Az úgynevezett utasításos jogalkotás tehát megszűnne, és ennek következtében néhány országos hatáskörű szerv jogalkotási hatásköre is. Az állami irányítás másik típusa az úgynevezett jogi iránymutatás. Ez nem kötelező jellegű rendelkezés, hanem olyan jogi forma, amellyel az állami, társadalmi szervek, gazdálkodó és más szervezetek az állampolgárok tevékenységét ajánló jelleggel kívánják befolyásolni. Az irányítás korszerűsödése folytán ugyanis egyre gyakrabban merül fel olyan kívánság, hogy a központi állami szervek ne konkrét magatartási szabályokat írjanak elő, hanem átfogó, elvi jellegű célokat, programokat tegyenek közzé. Mindezek a jogi eszközök nem jelentenek alapvetően újat jogunkban. De a különböző jogi formák tartalmának megállapításával, egymástól való elhatárolásukkal, egyértelműbb lesz az állampolgárok és a különböző szervezetek előtt, hogy melyek azok az állami rendelkezések, amelyek rájuk kötelezők, meg nem tartásuk tehát a jogszabályban meghatározott hátránnyal járhat. Úgy gondolom, ez a rend a társadalmi élet minden területén, de különösen a gazdaság terén segíti a jogban való eligazodást, és a korszerű irányításhoz is megfelelő eszközöket ad. Tisztelt Országgyűlés! A jogalkotás államjogi problémái közül a törvények szerepének kérdése az, ami leginkább foglalkoztatja közvéleményünket. Az ezzel kapcsolatban felmerült kritikai észrevételek általában jogosak. Meg kell azonban mondanom, hogy azért 146, illetve az idén eddig alkotott törvényekkel együtt 151 hatályos törvény nem kevés, inkább a rendeletek száma sok, bár európai összehasonlításban ez az arány sem egyedülálló. A törvényhozás szerepének, jelentőségének fokozására eddig is törekedtünk. De a tapasztalatok szerint ez nem volt elég hatásos. Indokoltnak tartjuk ezért, hogy a javaslat általánosan, de részleteiben is határozza meg, melyek azok az életviszonyok, amelyeket csakis törvényben lehet szabályozni. Ezeket az úgynevezett törvényhozási tárgyakat az alkotmányra és az eddigi gyakorlatra is figyelemmel célszerű meghatározni. E szabályok következetes érvényre juttatása azzal az eredménnyel jár, hogy az alapvető jelentőségű társadalmi viszonyok szabályozásakor a képviselők útján az állampolgárok együttes akaratnyilvánítására, az érdekek egyeztetésére nyílik lehetőség. Ily módon a legfontosabb döntések valóban demokratikusan születhetnek és ezért várhatóan a végrehajtás is jobban menne és a jogrendszer is stabilabbá válna. A túlságosan általános jellegű szabályozás megszüntetését célozza az a rendelkezés, amely kimondja, hogy az alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adm* a végrehajtási jogszabály kibocsátójának. Nem lehet tehát olyan törvényjavaslatot előterjeszteni, amely az érdemi szabályozást átengedi a közigazgatás szerveinek, például a miniszteri rendeletnek. Tisztelt Országgyűlés! A törvényhozási tárgyak meghatározása során vizsgálni kellett az Elnöki Tanács jogalkotó tevékenységét is. Az elmúlt évtizedek során ugyanis az a sajátos helyzet alakult ki, hogy az Alkotmány 30. §-ának (5) bekezdésében foglalt helyettesítő jogkörében az Elnöki Tanács igen gyakran helyettesítette az országgyűlést a törvényalkotó funkciójában. Különösen így volt ez, ha törvény módosítása vált szükségessé. Úgyis mondhatjuk, hogy a törvénymódosításnak az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendelet vált az általános, tipikus formájává. Az 1986 végén hatályban lévő törvényeinket csak 12 esetben módosította törvény és 74-szer törvényerejű rendelet. Ezt a gyakorlatot senki nem helyeselte. A törvény meghatározó szerepének erősítésében a leglényegesebb az, hogy a javaslat pontosan meghatározza, melyek a csak törvényben szabályozható társadalmi viszonyok. Emellett azonban az is döntő fontosságú, hogyan alakuljon az Elnöki Tanács jogköre a törvényhozási tárgyakkal kapcsolatban. Ebben a kérdésben többféle nézet alakult ki. A megoldás módjáról a törvényjavaslat előkészítése során konzultációkat folytattunk a képviselő elvtársakkal és az országgyűlés jogj, igazgatási és igazságügyi bizottságának ülésén is hosszasan tanácskoztunk erről a kérdésről. Végül is a bizottság úgy ítélte meg: a parlament jogalkotási jogkörének igazi garanciát az ad, ha a jogalkotásról szóló törvény kimondja, az Elnöki Tanács a törvényhozási tárgykörökben nem alkothat törvényerejű rendeletet, ami annyit is jelent, hogy az országgyűlés által e tárgyban alkotott törvényt nem módosíthatja és nem helyezheti hatályon kívül. Minthogy