Független Budapest, 1926 (21. évfolyam, 1-52. szám)
1926-12-22 / 51-52. szám
2 Független Budapest <926. december 22. Az önkormányzat alkonya. Irta dr. Szabó Imre t. főügyész. Hosszú viták folytak a fölött, hogy mi helyesebb: az állami, vagy az önkormányzati aözigazgata.s. Ezeknek a’ vitáknak ott volt gyakorlati jelentőségük, ahol az önkormányzat nem volt az alkotmány kiegészítő része s a változás nem jelentette az állam szer- kezeiének, a hatalmak megoszlásának, a nemzetnek a végrehajtó hatalomban való részvételének megval- to ztatasat Mi ezeket a vitákat, mint tőlünk, a mi helyzetünktől elvont elméleti vitákat figyeltük, mert nálunk az ön- kormányzat megszüntetésének államjogi jelentősége lett voína. amely a magyar alkotmány megváltozó- seit feltételezte. Most azonban komolyra fordult ez a kérdés nálunk is. ... Az önkormányzat felett megkondulnak a lélekharangok. Törvényjavaslat készült az egyes adók és illetékek mérsékléséről, továbbá a helyhatóságok háztartásának hatékonyabb ellenőrzéséről, amely az önkormányzat lényegébe nyúl bele. Mit mond a javaslat. A helyhatóságok háztartásával kapcsolatos kérdésekkel a szóbanforgó törvényjavaslat III. fejezete (41—49. §§i.) foglalkozik. A 42. §. szerint a m. kir. belügyminiszter a székes- főváros törvényhatósági bizottsága által megállapított költségvetés egyes tételeit a pénzügyminiszterrel egyetértve leszállíthatja, felemelheti vagy törölheti, egyes tételeket beállíthat, vagy a jóváhagyást megtagadhatja és a törvényhatóságot új költségvetés készítésére utasíthatja. A 45. §. szerint a zárszámadásokat a pénzügy- miniszterhez kell felterjeszteni. A 47. §. szerint, ha a felülvizsgálat során kitűnik, hogy a törvényhatóság a költségvetés kereteitől eltért és az eltérés kellően indokolva nincs, így a belügyminiszter a pénzügyminiszterrel egyetértve a vizsgálat megindítása s a számadási felelősség, esetleg kártérítési kötelezettség megállapítása iránt intézkedik. A 48. §. szerint pedig a m. kir. belügyminiszter, továbbá a m. kir. belügyminiszter egyetértésével a m. kir. pénzügyminiszter, 1. a főváros háztartását, közintézményeinek, üzemeinek. vállalatainak gazdálkodását, — ha azok magánosokkal közös tulajdont képeznek is —. továbbá pénzkezelését és a számvitel módját kiküldött közegei által bármikor megvizsgáltathatja, tőlük mindezekre vonatkozólag jelentést kívánhat és a helyhatóság háztartása érdekében szükséges intézkedéséket megteheti, 2. a fővárost anyagi ereje számbavételével igazgatási szervezete kiépítésére, pótlására, a személyzeti létszám apasztására, gazdálkodása, pénzkezelése és számvitele módjának megfelelő szabályozására kötelezheti. 3. a székesfőváros alkalmazottainak bármely forrásból származói illetményeit felülvzsgálhatja. mérsékelheti. avagy azok mérséklését elrendelheti, 4. a székesfőváros üzemeinek és vállalatainak részvénytársasági alakban való létesítését megtilthatja, a meglévő részvénytársasági alak megszüntetését és bármely agakban működő nem gazdaságos vagy nem közsziíkségletet szolgáló üzemek, vállalatok és intézetek megszüntetését elrendelheti, 5. a székesfőváros gazdálkodásának állandó ellenőrzésére a székesfőváros terhére állandó ellenőrt rendelhet oly ként. hogy az ellenőr jogkörét a m. kir. kormány áLapítja meg. A javaslat az alkotmány alapjait dönti meg. A törvényjavaslatnak ezek a rendelkezései látszólag csak gazdasági természetűek. Ha azonban azokat beható vizsgálat alá vesszük, azonnal nyilvánvalóvá válik az, hogy ezek a rendelkezések hazánk alkotmányának alappilléreit érintik. A magyar állam főhatalma három — egymástól különböző — alakban: a törvényhozásban, a kormányzásban (a végrehajtásban) és a bíráskodásban nyilvánul rneg és ezek közül a kormányzó (a végrehajtó) hatalomnak birtokosa alakilag a király, aki azt az ország törvényei értelmében gyakorolja. A király ezt a hatalmát 1848. előtt részben közvetlenül: a kormányszékek és az ezekhez tartozó alsóbb hatóságok által, részben közvetve: a nemzet önkormányzati közönségei: a törvényhatóságok által gyakorolta. A központi végrehajtó hatalmat a nemzet a helyi (ön) kormányzatban ellensúlyozta, ahol a király végrehajtó hatalmát nem közvetlenül saját hatóságai útján, hanem csak Közvetve, a nemzet önkormányzati közegei által gyakorolta. A magyar áliameszme a törvényhatóságokban testesült meg, amelyek a központi hatalom ellen- súlyozójává váltak s a nemzetnek a kormányzásban, végrehajtásban való közvetlen részvételét biztosítottiák. iS ezért a nemzet gondoskodott arról hogy a törvényhatóságot a központi végrehajtó hatalomtól minél függetlenebbé tegye. A fejlődés iránya és végeredménye az lett, hogy a törvényhatóságok a végrehajtó hatalom nemzeti liHbpest, II. Rátyás-utea 18 (Telelőn: József 72 51.) A1“,p8i8t‘*t0,t szempontból fontos részeseivé, a központi hatalom ellensúlyozóivá, az alkotmány bástyáivá váltak;A végrehajtó hatalom megoszlott a központi kormány s a törvényhatóságok között. A törvényhatóságoknak joguk lett a meg nem szavazott adók behajtásának s a meg nem ajánlott újoncok előállításának megtagadására. Ezen a helyzeten az 1848 : III. t.-c. csak annyiban változtatott, hogy a kormányszékek hatóságát a független felelős minisztériumra ruházta és kimondotta, hogy a király — távollétében a nádor, mint királyi helytartó — a (központi) végrehajtó hatalmat a független felelős minisztérium útján gyakorolja. S ez a Helyzet az 1867 : VII. t.-c. megalkotásával sem változott Ez a törvény ugyanis csak azt a rendelkezést tartalmazza, hogy a nádornak királyi helytartói hatásköre megszűnik és hogy a király a (közonti) végrehajtó hatalmat a m. kir. minisztérium útján személyesen gyakorolja. Ezek a törvények nem érintették a niemzet ön- kormányzati szerveit s azok hatáskörét. Az önkormányzati közönségeknek a végrehajtó hatalom helyi gyakorlásában való szerepe változatlan maradt, hiszen a cél és a szükség a központi hatalom túlten- gésének megakadályozása és a nemzetnek a végrehajtó hatalomban való közvetlen részesítése, változatlanul megmaradt. Ezek szerint a király a végrehajtó hatalmat helyi vonatkozásban ma is leginkább a törvényhatóságok és az ezeknek alárendelt közegek által — tehát közvetve a nemzet részvétele mellett — gyakorolja. A végrehajtó hatalom központi és helyi szervei közt kifejlődött egyensúly tehát alkotmányunk integráns részévé vált. S ezen egyensúly fenntartásán a törvényhozás éppen alkotmányvédelmi célból mindig nagy gonddal őrködött. Ezen állításom igazolására hivatkozom a magyar királyi közigazgatási bíróság hatáskörének kiterjesztéséről szóló 1907 : LX. t.-c. törvényjavaslatának (1906. évi május hó 19. napjára egybehívott országgyűlés képviselőházának irományai —. 582. számú iromány) általános indokolására. Ez az indokolás ugyanis a következőket tartalmazza: A törvényhatóság jogkörének védelme elsőrangú államjogi érdek, f ontosabb és sürgősebb, mint azon jogok védelme, amelyek az egyeseket illetik meg a közigazgatási hatóságokkal szemben, de eddig még nincsenek bírói védelem alá helyezve. A törvényhatóságok jogainak biztosítása a nemzet szabadságának is egyik föbiztosítéka; a parlamentáriz- mus mellett legerősebb pillére az alkotmánynak és az életerős önkormányzat elő! élt ét ele. A törvényhatóságok jogköréről s a hatáskörről, mely a kormányzat ellenőrzési és felügyeleti jogánál fogva a törvényhatósággal szemben megilleti, az 1886 : XXI. t.-c., illetőleg Budapest székesfővárosra nézve az 1872 : XXXVI. t.-c. intézkedik. E két törvényből azonban nem vehetők ki teljes tisztasággal az önkormányzat és a miniszter jogkörének határai. Mindkét törvény 3. §-aban, hol a törvényhatósági önkormányzat körét megvonja, a törvényhatóságot megillető jogosítványok közt első helyen a „saját belügyeiben“ való intézkedés jogát említi. De a „saját belügyek“ fogalmának tartalmát nehéz szabatosan megállapítani s csak esetenkint bírálható meg, hogy ilyen ügyről van-e szó? A törvényhatóságnak a kormányhoz való viszonya az állami közigazgatás közvetítése terén sincs azzal a világossággal szabályozva, mely a félreértéseket kizárná. A miniszter úgyszólva a törvényhatóság körébe utalt minden ügyben diszkrecionális hatalmat gyakorolhat, az önkormányzat körébe tartozó kérdésekben is nem egyszer a célszerűség felett is érdemlegesen dönt. a törvényhatósági szabályrendeletektől és határozatoktól jóváhagyását kevés kivétellel szabad belátás szerint megtagadhatja s a főispán felterjesztési jogának útján úgyszólva bármely közgyűlési határozat felülvizsgálatába bocsátkozhat. E nagy kiterjedésű hatáskör az önkormányzat teljes megsemmisítésére vezethetfőleg ha azt a miniszter kiterjesztőleg magyarázza s intézkedései ellen semmi jogorvoslat nincs. Az összeütközések a kormány és a törvényhatóságok között akkor sem lennének teljesen kizárhatók, ha a törvény szabatosabban állapítaná meg a hatásköröket s pontosabban jelölné meg azt a viszonyt, melyben két tényező áll egymáshoz, mint ahogy ezt az 1886 : XXI. t.-c. és az 1872 : XXXVI. t.-c. teszik. Ily viták szinte a helyzet természetéből folynak s ha el nem fajulnak és nem bénítják meg a köz- igazgatás rendes működését, inkább kedvező, mint veszélyes tünetszámba mennek; mert az önkormányzat pezsgésére mutat, ha jogai felett éberen őrködik és érzékeny a határsértések iránt s pangására vall ha tunyán belenyugszik hatáskörének előirt okolásába, vagy valamely más sérelembe. Azonban akár sűrűn, akár ritkán fordulnak elő efféle összeütközések, mindenesetre gondoskodni kell mindazon biztosítékokról, melyek az így támadt vitáknak a törvényességnek megfelelő elintézését lehetővé teszik. В nélkül az önkormányzat — a magyar nemzet hagyományai és létérdekei ellenére — nem bírna békés és rendes úton védhető jogalappal. A törvényhatóságok felirati jogának gyakorlása, melyet az 1886 : XXI. t.-c. (1872: XXXVI. t.-c.) megengedett, a szóbanlevő viták megoldására sí a törvényhatóság jogainak védelmére nem mindig alkalmas. Az 1886: XXI. t.-c. 19. §-a (1872 : XXXVI. t.-c. 12. §-a) t. i. módot nyújtott a törvényhatóságoknak, hogy a törvénybe ütköző vagy a helyi viszonyok miatt célszerűtlennek tartott kormányrendeletek ellen végrehajtás előtt a kormányhoz felirattal élhessenek s ugyané jog az 1886 : XXI. t-c. 68. §-ának c) pontja és 73. §-ának d) pontja (1872: XXXVI. t.-c. 74. §. d) pontja) értelmében a törvényhatóság első tisztviselőjét is megilleti. Csakhogy a döntés a kormány kezében maradt letéve. A miniszter, akinek rendeletéről szó van, egyúttal az ügy bírája is, ki rendeletét akkor, ha a felhozott érvek sem győzik meg annak sérelmes voltáról, továbbra is fenntarthatja és feltétlen joggal követelheti végrehajtását. A kormány sérelmesnek talált eljárása ellen, igaz, nyitva marad még egy út a törvényhatóság számára: a képviselőházhoz fordulhat orvoslásért. A képviselőházhoz való felírás intézménye figyelemreméltó alkotmánybiztosíték ugyan, mert módot nyújt a miniszterek parlamenti felelőssiégrevonására, de kevéssé alkalmas arra, hogy a konkrét sereimet orvosolja. A parlament a konkrét ügy elintézésébe közvetlenül be nem folyhat s olyan esetben, midőn a sérelem megtörténte idején az országgyűlési tárgyalások huzamosabban 'szünetelnek, esetleg a felelősségrevonás jogát is csak igen későn érvényesítheti a miniszterrel szemben. Sőt az is megtörténhetik, hogy a minisztérium éppen a felelős'ségre- vonás elkerülése végett eszközli ki az országgyűlés feloszlatását vagy elnapolását s teszi a törvényhatóságra nézve igen hosszú időre lehetetlenné jogainak megvédését. A sérelmeknek gyakorlati értékű orvoslását leginkább biztosítja az, ha a vitássá vált kérdésekben való döntést oly fórumra bízzuk, mely fel van ruházva a függetlenség teljes biztosítékával s egyedül az elfogulatlanul értelmezett jogszabályok alapján vizsgálja; melyik részen van az igazság, mi felel meg a törvénynek? Ez mutatkozik legalkalmasabbnak az önkormányzat függetlenségének és erővel teljes működésének hatékony biztosítására." ..A kormányzati hatalom erejének, tekintélyének megóvása kétségtelenül fontos érdek, melyet kockáztatni veszélyes. Azonban nem szabad feledni, hogy az önkormányzat hatályos és erővel teljes működésének minden körülmények között való biztosítása szintén elsőrendű állami érdek." A jelen törvényjavaslat ezen alapgondolatból kiindulva, minden részletében arra törekszik, hogy a törvényhatósági önkormányzatot minél erélyesebb és minél szélesebbkörii védelemben részesítse.” ,.A törvényjavaslat a törvényhatóság legszebb hagyományait a jelen kor követélményeihez alkalmazza, midőn az önkormányzatot, a szabadságot és a közigazgatás rendjét biztosító jogszabályok védelmét reá is bízza " Ezzel kapcsolatban azonban rámutatok arra is, hogy a törvényhatóságnak alkotmánypolitikai jelentőségét, fontosságát és értékét a legújabb törvényhozás is fenntartás nélkül elismerte. E tekintetben az országgyűlés felsőházáról szóló 1926 : XXII. t.-c törvényjavaslatának (az 1922. évi június hó 16. napjára egybehívott — nemzetgyűlés irományai — 751. számú iromány) a törvényhatóság részére a felsőház tagjai tekintetében választási jogot biztosító 6. §-a indokolására utalok. E szerint ,.a vármegyei és városi törvényhatóságoknak felsőházi tagok választására feljogosítását igazolja egyfelől a törvényhatóságoknak történeti szerepe a múltban a törvényhozás tekintetében, másfelől politikai jelentőségük és hivatásuk". Ezek alapján megállapíthatom, hogy a törvény- hatóság jelenlegi jogi helyzetének érintése egyenlő alkotmányunk egyik alapvető pillérének érintésével. Ennek folytán azután azt a kérdést kell bírálat alá vennem, hogy a fentemlített törvényjavaslat szóbanforgó rendelkezései alkalmasak-e arra. hogy a törvényhatóság jelenlegi jogi helyzetét érintsék? S erre a kérdésre az alább kifejtendőknél fogva igenlőleg kell válaszolnom. A törvényhatóság által gyakorolt közhatalom körét törvényeink (1872 : XXXVI. t.-c. 2. és 3. §§., 1886: XXI. t.-c. 2. és 3. §§) a következőleg határozzák meg. A törvényhatóságok a törvény korlátái között gyakorolják az önkormányzatot az államigazgatás közvetítését. s ezeken felül közérdekű, sőt országos ügyekkel is foglalkozhatnak, azokat megvitathatják, azokra megállapodásaikat kifejezhetik, ezeket egymással és a kormánnyal közölhetik és kérvény alakjában az országgyűlés bármely házához közvetlenül felterjeszthetik. A törvényhatóság önkormányzati jogsánál fogva saját belügyeiben önállóan határoz és szabályrendeleteket alkot, ezeket saját közegeivel végrehajthatja, tisztviselőit a megállapított kivételektől eltekintve Választja, az önkormányzat és a közigazgatás költségeit megállapítja és a fedezetről gondoskodik s hatáskörébe tartozik a tisztviselők stb. illetményeinek szabályozása, felemelése vagy leszállítása. Ezek a meghatározások kellőképen kidomborítják azt az alkotmánybiztosító jellegű különleges jogállást. amely jogállást a törvényhatóságok a magyar állam közhatósági szervezetében elfoglalnak. A törvényhatóság tehát önállósággal állapít meg köziiletileg intézendő és szabályozandó ügyeket, saját tisztviselőkkel és tisztviselői állások rendszeresítésének és megszüntetésének hatalmával bír, vagyis épp úgy szervezeti hatalommal rendelkezik, amint ez a hatalom a m. kir. kormányt nagyobb körben megilleti. Strenger Rezső
