Külügyi Szemle - A Teleki László Intézet Külpolitikai Tanulmányok Központja folyóirata - 2005 (4. évfolyam)
2005 / 1-2. szám - NEMZETKÖZI JOG - Halász Iván: A nemzetközi igazgatás a válságövezetekben
Halász Iván A szakirodalomban létezik olyan nézet is, amely szerint a nemzetközi igazgatás a válságövezetekben, illetve a konfliktusok utáni térségekben mégis leginkább a gyámsági igazgatásra hasonlít, elméletileg ahhoz van a legtöbb köze, természetesen annak kolonizációs vagy dekolonizációs vonatkozásait leszámítva.37 Az átmeneti nemzetközi igazgatásnak a gyámsági igazgatáshoz hasonlóan korlátozottnak kell lennie, és a helyi lakosság érdekében kell hogy történjen. Az igazgató hatóságnak ugyan joghatóságot és ellenőrzést kell gyakorolnia a terület fölött, de mégsem rendelkezhet felette teljesen szuverén módon. Ezek a kritériumok ugyanakkor nemcsak az ENSZ gyámsági rendszerének képezik központi elemeit, hanem iránytűként szolgálnak azon békefenntartó akciók során is, amelyek magukba foglalják a kormányzati hatalom ideiglenes átruházását az ENSZ-re.38 Az ENSZ területi kormányzása tehát sok olyan vonással (például az ideiglenesség, a helyi (ön)kormányzati kapacitások fejlesztése, a stabil helyi politikai és jogi környezet megteremtése stb.) rendelkezik, amelyekkel együtt a korábbi ENSZ gyámsági igazgatásra hasonlít. A két jelenség között meglévő különbségek tehát inkább jelentéktelenek. Bizonyos különbségek mégis léteznek. Amíg például az ENSZ Alapokmányára támaszkodó gyámsági igazgatást többnyire konkrét és a nagy eredmény - az önkormányzat vagy a függetlenség - elérésének az igényei mozgatták, addig az ENSZ bevonása a polgárháború utáni térségek társadalmi és politikai újjáépítésébe rendszerint kevésbé ambiciózus, mert a terület végső státusának eldöntésétől függetlenül főleg a „rá bízott" terület belső rekonstrukciójára koncentrál, amit a helyi intézmények reformja, az emberi jogok védelme és a politikai részvétel formális és informális formáinak fejlesztése által akar elérni.39 Eltérés abban is megmutatkozik, hogy amíg a nemzetközi igazgatási akciók az ENSZ BT határozataira támaszkodnak, addig a gyámsági igazgatások esetében erre nem volt szükség. A fenti megállapításokat figyelembe véve az UNMIK40 esete Koszovóban (és hozzá hasonlóan Kelet-Timor példája is) új szakaszt jelenti az ENSZ vezette akciók történetében, és tulajdonképpen precedensértékűnek is tekinthető. Az UNMIK-ot létrehozó Biztonsági Tanács főleg az alapokmány VII. fejezetére támaszkodott a terület fölötti igazgatás kialakítása során, ugyanakkor egyértelműen szakított a nemzetközi szervezet addig követett visszafogottságával és semlegességével az egyes országok belső szervezetének meghatározásában. Ez annál meglepőbb, mivel az ENSZ BT anélkül tette, hogy hivatkozott volna az érintett terület népének önrendelkezési jogára. Koszovóban tehát a fő hangsúly a helyi belső önkormányzati és önigazgatási rendszer fejlesztésén van, a függetlenségi opciót pedig a meghatározó külföldi szereplők figyelmen kívül hagyták, legalábbis egyelőre. Ezáltal egyfajta „hibrid" helyzet alakult ki - Koszovó olyan „nemzetköziesített" területté vált, amely de facto „szuverenitásmentes zónának" számít, hiszen sem Belgrád, sem az ENSZ nem gyakorolja ott egyértelműen a szuverenitást.41 256 Külügyi Szemle
